一、农村公共产品供给制度非均衡发展产生的矛盾 所谓公共产品是相对于私人产品而言，具有消费的非竞争性和受益的非排他性。农村公共产品是农村居民共同享用的公益性社会产品和服务，涉及农村公共设施、公共事业、公共服务、公共福利等领域。 我国长期以来，在城乡二元经济社会结构和“一国两策”的管理体制下，农村公共产品严重短缺，影响了农业、农村经济社会的健康发展和可持续发展，从而使城乡二元社会结构更加固化，导致了一系列社会矛盾，成为农村社会经济发展的障碍。从目前来看，在社会经济发展的过程中产生了五大主要矛盾：矛盾之一，农村基础设施建设仍然落后，与城市相比差距较大。目前全国有一半的行政村没有通自来水；60%以上的农户还没有用上卫生厕所；有近7000万户农民的住房需要改善；1.5亿农户需要解决燃料问题；6%的行政村还没有通公路；2%的村庄还没有通电；6%的村子还没有电话；60%以上的县没有标准的污水处理场等①。矛盾之二，农村教育资源分配严重短缺，农民享受不到城市同等的教育资源。据统计，我国城市居民在义务教育中，需要自己负担的比率为13%，而农村居民承担的比率却为60%。②东、中、西部差距十分明显，从中小学生均投入经费差距来看，2005年东部地区小学生均经费为2440元，中西部只有1400元，相差1000元；东部初中生均为3070元，中西部只有1670元，相差1400元。③矛盾之三，城乡医疗资源分配极不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵矛盾十分突出。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%，而这仅有的2%的医疗资源，分布极为不均，其中有80%的医疗资源集中在城市，又有80%的资源集中在大医院。据卫生部估计，全国农村人口中40%到60%，看不起病或因病致贫。一些贫困地区，尤其是西部贫困地区农村，60%到80%的患病农民死在家中。④矛盾之四，农村社会保障制度尚未健全，农民获得社会保障的面极其狭窄。2002年全国农村的社会保障覆盖率只有3%，享受最低生活保障的仅有0.5%，获得救济的为2.9%，获得救灾的仅为1.2%。到2005年，社保在农村的普及率也只有13%，且多数集中在经济发达地区和大城市郊区农村，还有72.5%的农村人口没有参加任何形式的社会保障。⑤从国家投资来看，农村人均享有的社会保障费用只有同期城镇的1/30。⑥矛盾之五，农村生态环境日益恶化，自然灾害频繁发生。水土流失状况不容乐观，目前全国水土流失面积356万平方千米，每年土壤流失总量高达50多亿吨。耕地面积锐减，全国已有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线，其中463个县人均耕地不足0.5亩；淡水、森林、草地资源人均占有量分别相当于世界平均水平的1/4、1/6和1/2。⑦生态环境日益恶化导致的自然灾害频繁发生，给国家造成了巨大的经济损失，据统计，建国50多年来，自然灾害造成直接经济损失总计约25000亿元左右。 由此可见，农村公共产品供给体系薄弱，影响了农村经济的发展，制约了农民脱贫致富奔小康的步伐。我国在全面建设小康社会，构建和谐社会和推进现代化建设进程中，必然要求实现由城乡二元社会向一元社会的转变，而公共产品的供给就具有基础和先导的作用。 二、农村公共产品供给失衡的行政障碍表现 农村公共产品一般具有基础性效应，对农村经济社会的健康、可持续发展起保障和支撑作用，它也反映一个国家国民经济发展的整体水平。20世纪90年代中期以后，我国出现了“财富向城市涌入，贫困向农村蔓延”的现象，城乡差距越来越大，城乡二元经济社会结构更加固化，导致了以上五大社会矛盾，这实际上与我国农村公共产品供给中的行政障碍有较强的相关性。我们将从制度、体制、机制三个维度分析农村公共产品供给失衡的行政障碍表现。 1.“二元”的城乡公共产品供给制度 从新中国成立初期，我国就实行了优先发展重工业的非均衡发展模式，在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡”、“重工轻农”的“一国两策”管理体制下，政府通过大量索取农业剩余来支持工业化发展和城市经济建设，政府对农业、农村的“多取”和“少予”，以及向城市倾斜的国民收入分配格局，导致了城乡公共产品的二元供给结构，这种二元供给结构反过来又强化了城乡二元经济社会结构，从而成为制约农村经济可持续、健康发展的“瓶颈”，使“三农”问题更加凸显。据《中国统计年鉴》(2006)计算得出：1996-2005年，我国对农业的基本建设投入总额为4020.14亿元，仅占同期国民经济各行业基本建设总投资的19.35%；1980-2005年，我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10%左右，并呈明显的下滑趋势，2003年下降到最低点，仅占7.12%；1996-2005年，我国财政用于农业支出的年均增长率仅为16.52%，仍未达到同期全国财政收入年均增长率(17.67%)的水平；单就2005年而言，我国中央财政收入增加5232亿元，约增长20%左右，同年中央财政用于“三农”的支出虽在绝对量上比上年增加348亿元，但增长率仅为14.2%，也远未达到高于20%的法定水平。有限的资源主要支持了工业发展和城市建设，致使满足农村生产生活基本需要的公共产品供给极度匮乏。 2.“失范”的财政资金使用结构和集体资金管理体制 在目前行政机构臃肿，官员以自身政治利益和经济利益最大化为行事标准，且财政、集体资金的使用又缺乏强有力的监督管理，资金的使用必然存在结构不合理和管理不科学的问题。表现在：一是财政支出结构不合理，效率不高。我国财政资金用于农业生产部门的比重小，用于农业行政事业单位的管理费用比重大。据《中国统计年鉴》(1997,2006)计算可得，1996年—2005年十年间，国家财政收入的年均增长率仅为16.67%，财政支出的年均增长率为17.43%，而国家财政用于农业行政管理费的年均增长率竟达到46.53%，比前两者分别高出29.86和29.10个百分点。这在一定程度上暗示了我国多年的行政机构改革并没有从根本上走出帕金森定律所揭示的行政机构膨胀—精简—再膨胀—再精简的怪圈。二是财政支农资金的非均衡化现象严重。我国财政支农资金用于基础建设的投资多，而用于农村救济费及农业科技三项费用的比重小。据《中国统计年鉴》(2006)计算可得，2005年中央财政用于农业的支出为2450.31亿元，其中用于农村基础建设的支出占到20.92%，而用于农村救济费及农业科技三项费用的支出仅占5.12%和0.81%。这必然导致农村公共产品供给结构失衡问题。三是集体资金管理透明度不高，暗箱操作严重。从中央纪委、监察部公布的数据获悉，目前全国有62.4万多个村委会，虽有95%的村实行了村务公开，但比较规范的仅占60%左右。⑧这也说明了基层民主制度、监督制度并没有系统建立或是有效利用。
