农村公共品供给管理制度主要由公共品供给决策制度、供给资金投入或成本分摊制度、供给资金使用与管理制度等基本部分构成。它受一定社会政治、经济、文化制度的制约，并伴随着社会政治制度变革和社会生产力发展水平变化而演变。本文对我国不同时期农村公共品供给管理制度进行梳理，以期探索作为农村社会管理制度主要对象的农村公共品之供给主体、范围、规模的变化规律，为构建社会主义新农村公共品供给制度体系提供借鉴。 一、中国古代农村公共品供给制度 在已有文献中鲜见关于中国古代农村公共品供给制度方面的专门研究成果。透过史籍反映出我国封建社会农村公共品供给管理制度十分落后，并表现出公共品供给范围狭窄、与农业生产紧密相关、农民负担重、公共品供给效率低等基本特征。 最早的农村公共品可能产生于生存保障方面①。《文献通考》中记载了可能萌芽于黄帝时期的井田制所具有的古代公共医疗卫生功能。作为“公田”之收获物具有预备老百姓“疾病相救”的“公共产品”功能；西周时期，地方官司徒就提出了“以保息六养万民。一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”的社会救济政策和救济办法。春秋战国时期，有人提出“使老有所终”、“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的尊老助残的思想主张。西汉时实行了“休养生息”政策，汉文帝规定了赈穷与养老之政，其办法有恤鳏寡孤独、假民公田、临时赈贷和移民就粟等。西汉时期有“年在七十岁以上的老年人，由朝廷赐予‘王权’”之规定。宋朝时有居养院、惠民仓等救济设施。明朝洪武年间曾有“民年七十岁以上者，许一丁侍养，免其杂泛差役”的诏书，开始设养济院。清代举办了育婴堂、义学、施粥厂、埋葬局等。然而上述这些救济扶贫措施，由于受当时社会条件和历史条件的限制都没有得到很好的贯彻实施，因此没有从根本上起到维护社会稳定的作用。在中国长期的封建和半封建、半殖民地的社会里，由于受社会、经济等方面的限制，那种“老有所终”、“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的主张和思想只是“乌托邦”，却从来没有真正实现过。 当时国家供给的农村公共品大多与农业生产息息相关。我国较早的农村公共品生产文字记载至少可追溯到夏商周三代。《尚书·益稷》说大禹“决九川距四海”及“浚畎浍距川”，讲的就是夏代朝官大禹带领老百姓治水以改善农田排水系统的故事。《尚书》以后，还有不少有关修筑农田排水工程的记载。周代我国应该已有由国家提供农业病虫害防治的农村公共品。史书记载，管仲把“治虫”列为治国的一项重要措施。唐代设有治蝗吏，宋代订有治虫法规。可见，当时的农业病虫害就已经成为农业生产中较为广见的公共品并引起当政者高度重视。中国自古就是农业大国，不同时期病虫害对农业生产的影响又较大，国家重视农业公共品供给也有“本固邦宁”和增进税赋之用意，当属有效率的制度安排。 历史上我国农民承担公共品供给成本的范围较为广泛，其负担相对来说也比较重。农民承担公共品筹资的方式既有捐税，又素有以劳动替代捐税的传统。据《国语·周语》记载，天子耤田千亩，诸侯百亩，由天子、诸侯率领百官、庶人“亲耕”，收获物藏之“神仓”（御廪），用作祭祀、救济等开支。众人或庶人是具有自由民身份的农民。这种为祭祀祖先和上帝粢盛而由天子、诸侯、百官、众人或庶人共耕的耤田，就是当时的社会公共事务，耤田之收获物即为供祭祀、救济等开支的“公共物品”。人们共同提供或生产这种公共物品并享有共同的权利。至汉代，有关于农民自我组织农村公共治安的文献记载。农村以宗族族人为基础组织自卫。中国农民自我组织维持农村社会治安的局面延续了两千多年，直至新中国之后方得停止②。 我国古代农村公共品供给范围狭窄还与当时乡镇治权结构密切相关。在中国传统的乡村社会，自隋炀帝起直到帝制终结，一直都是“皇权不下县”，乡不设国家官员，县按乡安排一定的人员承担被委托的行政职责，协助县完成任务。梁方仲(2001)将中国农村的乡村治理结构概括地划分为两个时期，大体上讲，从秦汉至唐代中叶（大致以“安史之乱”为转折点），主持乡和乡以下各级（如村、社）地方事务管理的人员，他们的地位基本上属于“乡官”的类型，是具有官秩和俸给的正规公务人员；自唐末至元末，这些人员的地位逐渐下降为近于衙门的“差役”了，是无给制的。至明、清以下，人已多不愿任乡职，所谓“乡官”不过是由公家佥点的职役。 此前，考证农村公共品供给效率可能是很困难的。不过，从古代我国农村公共品特别偏重扶持农业生产的特征来看，我们可以根据粮食生产单位面积水平变化粗略估计农村公共品的供给效率。在此，本文只简单引用两位学者的研究成果籍以评价。赵冈(2001)援用吴慧专门估算历代粮食亩产量的结果是：战国，亩产216市斤；秦汉，亩产264市斤；唐代，亩产334市斤；宋朝，亩产309市斤；清中期，亩产367市斤；民国（1947年），亩产240市斤。刘守刚(2003)考据“清朝中晚期（1821-1834年），户部平均库存银两为2000万两，1850年下降到不足200万两，而在1853-1858年，户部结存银两竟然只有10万两左右，1858年更降为5万两”。如此拮据之财政岂容公共投入规模做大？“皇权不下县”的制度安排下农村公共品供给水平不高但其效率较高，从“公共支出”而论，以其微薄之“公共收入”料定国家投入必少。
