改革开放三十年，中国政府无论在行政理念、行政文化还是在行政职能、行政体制抑或在行政方式方法以及在行政态度、行政作风上都发生了全面而又深刻的变化。其变化之大，确实可堪称为政府的革命性转型。任何一个置身于社会生活中的人都可以切身地感受到政府管理上的这种变化。当然我们也同样需要看到，中国政府的革命性转型在一定程度上还局限于理念和原则层面，生活中政府行政现实远远落后于理念的变化。在中国的今天，最先进的行政理念可以和很落后的行政行为奇怪地并存在一起。一些人口头上高喊着时尚现代的口号，而行动上则是一些前现代的做法。因此，中国政府革命性转型的最艰巨任务即从理念原则的变化贯彻落实到具体行动上的变化，还有待于我们今后的艰苦努力。 一、政府改革转型的背景考察 1.市场化的经济体制改革 始于1978年的农村经济体制改革和继之而起的城市经济体制改革是以市场化为取向的。这尽管不是当初改革者的理性自觉，但所采取的措施是引入市场机制，扩大市场原理起作用的范围。鉴于意识形态的原因，同时也考虑到政治和社会层面可能接受的空间，市场化改革的初始步伐是非常缓慢的，犹如一个盲人在道路上摸索前进。从农村家庭联产承包责任制到城市工商企业的承包制；从最初的合伙经营到后来的股份合作，再到现在的现代企业制度；从一开始的商品市场到后来的要素市场；从非公经济之社会主义公有制经济的有益补充到社会主义经济之必要和重要组成部分，直至占据社会主义经济的半壁河山；从各种经济活动主体的等级结构到平等竞争结构。党的十四大关于建立“社会主义市场经济”之改革目标的明确宣示，使我国的市场化经济体制改革得到正式的确认，从此，我们摆脱了计划经济和市场经济的纠葛，义无反顾地明确取向社会主义市场经济。 市场经济是一种以市场为其内生的组织运营机制的经济生活形态。典型的市场经济以分立私有的产权为前提，以平等的互利性交易为结构，通过此种平等的互利性交易，实现资源的优化配置和社会的普遍繁荣。这里的市场不是哪一级政府权威人为建构起来的，而是人类社会一种典型的自生自发秩序，“是许多人之行动的产物，但又不是人之主观设计的结果。”市场具有我们人类的心智至今还无法充分理解和把握的复杂性。这是一种抽象而非具体的秩序，它所旨在实现的并不是特定的目的，或者说这种秩序本身并不具有特定目的，尽管它的存在对于那些在该秩序内活动的个人是极有助益的。市场具有无比神奇的作用，它能够引导一个自利的人去实现那些并非出于其意图的目的，能够达致资源的最优化配置。具有神奇作用的市场逻辑地决定了政府的作用范围是极其有限的，不发达不健全的市场在资源配置上也远比强大的政府有效得多，许多原本以为尤其是政府自以为应由自己做的事情其实交给市场去做往往可能比政府做得更好，起码也不差。因此，当我们决定进行市场化改革的那一刻，就注定了政府转型的必然性。 2.民主化的政治体制改革 在市场化改革的同时，我们也开启了民主化的政治体制改革。中国的政治体制改革就其实质而言，是以市场精神改造国家的政治结构，促进国家政治生活的民主化和法治化。因为改革前政治结构从根本上是与市场经济的精神格格不入的。随着市场经济的发展，在市场中生活的人们必然要求以自由、平等、交易、妥协、规则的精神改造社会的政治结构，使之更好地保护和促进经济生活中的利益。因此，政治体制的改革在逻辑上几乎可以说是与经济体制改革同步展开的。尽管中国政治体制改革较之于市场化的经济体制改革要缓慢得多，也艰难得多，尽管在政治体制改革的制度建设上也几乎乏善可陈，理念的宣示远远大于实际的制度建设，但政治体制改革毕竟已经启动。这一政治举动本身告诉人们，民主化法治化是人类政治生活的历史潮流，是政治文明的基本价值标定。在今天，没有民主化法治化，再仁慈再开明的统治者也不是人民所欢迎的；能够为我们所接受的不是政治的意图伦理而是政治的责任伦理。我们不再相信曾经相信过而一再被事实证明是谎言的高调政治宣示，我们对任何自称具有善良意图的政治权威都抱有理性的怀疑，我们相信规则的可靠性，相信没有基本的宪政规则和法治规则的约束，那些“善的意图”支配下作出的政治权力行为也完全可能导致恶的社会政治结果；我们也清楚地知道政府在任何时候都不可或缺，无政府的有序社会与其说是一个瑰丽的理想，不如说是一个会引诱人类走入歧途的乌托邦。但政府，哪怕是人民政府又始终是一个必要的“祸害”。政府是以人民自由、权利的必要保护之面目出现的，然而恰恰是这个权威性保护者反过来又构成了人民自由与权利最大威胁性力量。因此，我们对政府始终应抱以警惕。我们应置政府于法的规则约束之下，唯有如此，我们方能安全享受政府带给我们的种种便利和好处。我们的政治体制改革实际上都是朝着这个方向的努力。它以自己宏大的结构嬗变推动或者促进着政府的革命性转型。 3.自主化的公民社会发育 如果说改革开放之前中国社会是个准臣民社会，那么肇始于改革开放的中国社会发展是一个典型的公民社会发育。首先，公民的财产权利得到了承认，国家对一切合法获得的财产都给盖上普遍承认的印章，并宣布对这种财产的保护是自己的职责；其次，由于财产权利的承认，国家界定出了私人事务的领域，并承认和保护私人事务领域的自主性；再次，在私人追逐私利的过程中，尤其在与政府公权的博弈过程中，私人以利益为纽带基于业缘和地缘关系结成了一定结构形式的利益集团。它们现在虽然还比较稚弱，但已表现出相对政府的一定程度的独立性，并以其独立性而保持着对政府的一定压力，当然它们还远没有发展成西方国家的压力集团。与社会现实层面相对应的是社会心理层面。在这里，个人主义得到了正确的理解，个人的自主性和私人生活中个人价值偏好的至上性得到了承认，人们的自由意识、权利意识、法律意识和责任意识都得到增强，社会心理逐渐从依附走向自主。如此构成的中国社会开始慢慢挣脱国家和公共权力的覆盖，表现出自主运行的轨迹。一个独立的并且日趋成熟的公民社会开始介入社会的公共事务领域。该领域中原先存在的政府垄断结构受到挑战并在事实上已经被打破，社会公共事务呈现政府组织与非政府组织合作治理的新型结构。公民社会的发育意义非常重大，它使政府再也找不到充分的理由来固持那些为市场经济和民主社会所不容的权力，政府转型中的职能转变和权力回归实得益于此。因为“社会不能管”是政府扩展自己管理范围的最佳理由，一旦这个理由消失了，政府的权力基础就动摇了，权力的向社会回归也实属必然。
