我国的城镇住房制度改革经过了近30年的实践，已基本形成了以市场机制为基础的城镇住房体制新格局，初步建立了适应市场化体制要求的住房货币化分配机制和社会化的住房供应体系。产权私有化的导向激发了城镇居民积累和创造财富的热情，使得城市居民的住房水平得到了显著提高。 但是，住宅商品的过度市场化，住房保障体系发展的相对滞后，导致了住房货币化分配体制下所积聚的住房消费能力相对有限，同时，住房供应结构不合理，适合中低收入阶层支付能力的房源严重匮乏，大面积、豪华奢侈型住房严重背离了现阶段的经济发展水平，超越了老百姓的可承受范围，广大普通城市居民面临着严峻的住房问题。 在健全和完善住房保障体系过程中，我们要充分总结这些年来在发展房地产市场和建立住房保障领域的经验和教训，制定符合社会实际发展情况的住房政策，按照人人享有适当住房的要求①，建立适合我国国情和社会经济发展水平的住房保障制度体系。住房公积金制度自身特点决定了其在住房保障体系中的必然发挥主导作用。 一、住房公积金曾为解决普通城市职工住房问题作出巨大贡献 我国的住房公积金制度从上世纪九十年代初开始建立，是住房制度改革的措施之一。住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是职工及其单位按规定存储起来的专项用于职工住房支出的住房储金，由职工和单位共同缴存，全部归职工个人所有。②住房公积金一经建立，职工在职期间必须不间断地按规定缴存，除职工离退休或发生《住房公积金管理条例》规定的其他情形外，不得中止或中断。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交付房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可以提取本人账户内的住房公积金。 10多年来的实践证明，住房公积金为推动住房制度改革，加快城镇住房建设，增强职工住房商品意识和住房消费观念，提高职工住房消费能力，培育和发展政策性住房金融体系，帮助广大城镇居民改善住房条件等方面发挥了重要作用。住房公积金制度从起步试点至今，经历了不同的历史阶段，从不同角度对城镇职工解决住房问题发挥了重要的保障作用： （一）重点支持住房建设阶段（1991-1998年） 我国住房制度改革起步时，各城市面临着住房供应严重不足、建设资金短缺、供需矛盾突出的实际困难。当时虽然提出了福利性的实物分配向住房商品化过渡的政策措施，但要解决人民群体住房困难，只有建造大量住房。住房实物分配的旧体制下，完全靠国家投资建设住房已严重力不从心。到1978年改革开放前夕，我国城镇居民的平均住房面积3.6平方米，比建国之初的1949年还降低了0.9平方米。 住房公积金制度建立了一种新的国家、单位、个人三者共同负担的解决住房问题的筹资机制。住房公积金制度的建立，从财政渠道以外开拓出一块住房建设的资金来源，为住房建设资金的融通以及扩大住房建设规模起到了重要作用。住房公积金以职工缴交汇集而成的资金向单位发放建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等住房建设贷款，支持建设单位住宅、安居房、解困房并分配给职工家庭，职工由此得到实物形式的住房保障。支持低价位住房建设，是住房公积金在制度建立初期的主要功能和作用。 （二）住房建设和住房消费并重阶段（1999-2002年） 对职工而言，住房公积金制度重要意义还体现在获得一份用于住房消费的住房工资含量。房改以前，住房实行无偿、实物分配，职工工资中不包含住房消费部分。住房公积金制度的建立，保证了职工获得最基本的住房工资，住房公积金的定期缴交、专项存储提高了职工家庭的住房消费能力。 1999年4月国务院颁布了《住房公积金管理条例》，住房公积金正式成为国家法定的住房储金制度，国家以行政强制手段为每位在职职工建立起专项住房保障资金，增强职工的住房支付能力和资金融通能力。住房公积金增值收益除用于风险准备金、管理费用外，应用于城市廉租住房建设资金补充③，体现出了对低收入住房困难家庭的特殊的保障作用（虽然住房公积金不应该体现在对最低收入家庭的住房保障方面，这是政府的责任领域，而不是中等收入阶层的义务）。 这一时期，我国住房分配领域和房地产市场都发生了很大的变化。国家停止了实施近50年的住房福利性的实物分配制度，取而代之的是住房分配货币化和住房供应社会化制度④。住房商品化要求，居民要想获得住房，必须付出相应对价，而不能像福利制度下那样无偿获得。同时，住房商品化还要求国家必须采取包括工资、住房补贴、税收、贷款利率等多种措施让市民家庭具备相应的消费商品住房支付能力。住房公积金在其中扮演了重要角色，成为职工家庭购房支付能力的基本要素，主要体现在两个方面：一是住房公积金作为工资以外的住房工资，可以提高职工家庭的住房购买力；二是向职工发放住房公积金个人住房贷款，提高职工家庭的住房消费能力和资金融通能力。这一点在1998年以后体现得尤为突出，住房公积金开始从住房建设转向支持住房消费，全国各地普遍停止发放住房建设贷款，大力发展个人住房公积金贷款业务。 （三）单纯支持住房消费阶段（2002年以后）
