保障性住房政策的选择运用

      为低收入阶层提供住房保障属于市场失灵的领域，需要政府的积极干预。尤其是在我国建设和谐社会，关注民生问题的背景下，如何更好地保障低收入阶层的住房需求成为各级政府和民众热切关注的问题之一。

      早在1991年6月，国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中就提出要大力发展经济适用的商品房。1998年，国务院《关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》中提出要“建立和完善以经济适用住房为主体的住房供应体系”，同时也明确了我国要为最低收入家庭提供廉租房，为中低收入家庭提供经济适用房。2007年8月7日，在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出了要进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度。2007年11月8日，在《廉租住房保障办法》（建设部令第162号），和2007年11月19日修订后的《经济适用住房管理办法》中更加明确了廉租房的资金和房屋来源，经济适用房的优惠政策、申购条件等内容。此外，建设部新闻发言人于近期指出，未来“两限房”将成为住房保障系统的重要补充。

      我国的住房保障政策启动执行至今，已经取得了可喜的成绩，解决了很多低收入家庭的居住困难问题。但同时，住房保障政策也暴露出很多问题，因而不少学者指出我国供给方补贴住房保障政策存在效率缺失、监管不力等问题，提出了如何完善经济适用住房和廉租房的对策，更有一些学者提出我国的住房保障应采取需求方补贴的政策来予以代替。但是本人认为，住房保障政策如何选择运用不仅要考虑政策运行的效率和其本身的问题，更要结合国情以及经济背景来综合考虑。

      一、供给方补贴和需求方补贴的对比研究

      （一）住房保障政策的市场效应对比

      

      

      

      显然，在产生同样效用（无差异曲线均为U'）的情况下，“人头补贴”方式与“砖头补贴”方式相比，用其他商品数量代表的住房补贴数量FG〈E'G。可见，“砖头补贴”方式存在补贴效用的缺失。有关研究表明，供方补贴1元的效用等同于需方补贴0.75-0.80元的效用。也就是说，对住房困难户来说，政府给投资建设福利房的开发商补贴1元带来的好处，等同于政府直接给困难户补贴0.75-0.80元带来的好处。

      在我国，这种效用的损失突出表现在：一是高收入家庭购买经济适用房会造成财政补贴效益流失，成为高收入阶层的消费者剩余，从而挤占了中低收入阶层的效用。二是经济适用房建设的政府管制不力会导致企业取得高额利润，从而使政府财政补贴中的一部分成为生产者剩余，造成效用损失。三是开发商建造的经济适用房并不一定符合中低收入购房者的需求。如经济适用房一般处于比较偏远的地区，这不可避免地会造成经济适用房的空置现象，带来补贴的浪费。

      （三）住房保障政策的城市规划影响对比

      1.供给方补贴易产生低收入者聚落，需求方补贴有利于不同社会阶层在地域上相互融合。在城市的某些地方划出特定区域集中建设公共住房，形成公共住宅小区，从表面上看便于操作，可以较快地树立政府为市民办实事的良好形象。但从城市规划的角度来说，它容易导致社会阶层在空间上的分化与隔离，对于低收入聚落的公共住宅区，容易出现社会歧视。特别是我国的经济适用房政策，使得收入低的住户被迫搬到郊区的经济适用房小区，这不仅加大了他们的生活成本，而且根据空间失配理论(spatial mismatch theory)，②我们可以推断，这些低收入阶层由于远离城市中心的就业机会，将导致更加贫困。但是，若采用需求方补贴的保障政策就不会如此，因为受补贴的家庭还可以购买相对便宜的存量旧房或者根据能力购买商品房。

      2.需求方补贴利于住宅小区的规划和建设，供给方补贴不利于小区合理规划和设计。一方面供给方补贴使住宅小区的质量和配套得不到保证。目前，由于政府对于经济适用房采取了限价和限定利润率的管制措施，因此追求利润最大化的企业便会想方设法降低施工质量、降低装修质量、减少配套设施、减少绿地建设，以使实际成本降低，从而为虚报成本，取得高额利润增加空间。这极大地降低了居民居住的质量，也与政府建设经济适用房的初衷不符，没有保障好广大人民群众的利益。另一方面，供给方补贴使住宅小区适宜的规划得不到保证。一些经济适用房小区为抵制政府限价造成的利润损失，则在小区内部大量增设收益性高的物业配比（如商业），造成小区规划的不合理。但是需求方补贴不影响开发企业对所开发物业的合理规划，因而能够提高住宅小区的规划和建设质量，有利于城市规划的实施。

      （四）住房保障政策在各国运用的对比

      住房保障政策在各国的运用是有一定区别的，如何选择要与当地的国情背景相结合。我们可以看出英国、德国、新加坡等国家不仅利用需求方补贴的方式来进行住房保障，而且政府都曾经通过兴建大量公共住房来解决低收入家庭的住房问题，就连市场化程度很高的美国都不例外。