我国是典型的二元经济社会，发达的城市社会与落后的农村社会并存，导致城乡难以协调发展。为此，党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了统筹城乡发展。而统筹城乡医疗保障制度建设是统筹城乡发展的重要内容，有助于促进工业化和城镇化以及三农问题的解决。在我国即将进入工业化中期的21世纪，建立统筹城乡的医疗保障制度显得尤为重要和紧迫。 一、统筹城乡医疗保障制度的必要性分析 （一）统筹城乡医疗保障制度是缩小城乡差距、实现社会公平的客观需要 由于城乡分割、重城市轻农村导致的二元医疗保障制度，农民在享受医疗保障时面临着与城镇职工截然不同的待遇，这也是造成我国医疗卫生筹资公平性在191个国家和地区中，位列倒数第四的重要原因（WHO《2000年世界卫生报告》）。 1.医疗保障覆盖范围差异大 2005年底，城镇职工基本医疗保险已覆盖到所有用人单位，灵活就业人员也逐步被纳入基本医疗保险范围。全国参保人数已达13782.9万人，占应保人数的50.43%，其中参保在职职工10021.7万人，占在职职工人数的92.37%。同期，全国有678个县开展新型农村合作医疗试点，参合农民1.79亿人，仅占全国农业人口的24.04%。 2.医疗保障水平相差甚远 从全国范围看，2005年末，城镇职工医疗保险支出总额是1078.7亿元，年人均医疗保险费支出为782.66元。2006年新型农村合作医疗共筹集基金213.6亿元，以4.1亿参合农民计算，年人均筹资52.1元；当年医疗基金的支出为155.8亿元，年人均医疗保险费支出仅为38元。城市是农村的20.6倍。 3.医疗保障体系内容差别大 目前，城镇医疗保障制度的主要形式有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、公务员医疗补助、重大疾病医疗补助和社会医疗救助，有能力的单位和个人还可以参加商业医疗保险和职工医疗互助。而农村医疗保障体系只包括新型农村合作医疗、大病医疗救助，商业医疗保险几乎还未涉足农村市场。 城乡之间医疗保障的差距严重违背了医疗保险的公平原则，在社会主义建设的过程中，农民同样贡献了他们的体力和智力，因此在享受国家福利政策时，应该与城镇职工待遇相同。在医疗费用方面，农民与城镇居民同样面临着医疗费用的上涨，而城乡之间的收入差距却仍在继续拉大（由2005年的3.22:1扩大到2006年的3.28:1），因此迫切需要国家出面解决农民的医疗公平问题，逐步统筹城乡医疗保障，进而达到统一。 （二）统筹城乡医疗保障制度是合理配置医疗资源、提高医疗卫生水平的现实需要 目前，国家在医疗资源配置上存在着过于明显的城乡差异。中国社会科学院发布2007年财经蓝皮书指出，在一些经济发达的大城市，卫生资源过度配置的情况十分普遍，优质资源过度向大医院集中，吸引了大量常见病、多发病患者，门诊治疗人满为患；而方便且成本低廉的村、乡甚至县级卫生服务机构很少有人问津，导致人均门诊费用和人均住院费用大幅上升，其中2005年我国人均住院费用为4661.5元。通过统筹城乡医疗保障制度，在制度设计中制定相关措施，促进参保人员充分利用村、乡以及县级卫生服务；同时加大政府对此类医疗卫生机构的投入，盘活基层医疗资源，提高基层卫生服务人员的技术水平，使医疗卫生服务体系的“网底”越来越牢固，逐步解决群众看病难、看病贵问题。 （三）统筹城乡医疗保障制度是促进城乡社会经济发展的重要举措 随着工业化和城镇化的进一步发展，农民工的队伍越来越庞大。国务院2007年发布的《中国农民工调研报告》指出：“中国目前共有2亿农民工”，“农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革和制度创新的重要力量”。不言而喻，农民工为经济发展和城市建设作出巨大贡献的同时，也为农村的经济发展注入了新的资金。但是由于城乡分割，城镇职工参加的是城镇职工医疗保险，而绝大部分农民工只能参加新型农村合作医疗，即使可以加入城镇医疗保险，实行的也是与城镇职工有差别的医疗保险。另外，新型农时合作医疗的制度设计也不便于农民工参加。因此农民处于一个进退两难的境地，在一定程度上限制了农民进城，延缓了工业化和城镇化的推进。统筹城乡医疗保障制度，解决了农民工的后顾之忧，可以加快劳动力的合理流动，进而加快工业化、城镇化以及农村经济发展的步伐。 二、统筹城乡医疗保障制度建设的基本路径与做法 由于我国人口众多，地域辽阔，尤其未被医疗保障体系覆盖的大多是农村人口，因此统筹过程中的复杂性和艰巨性决定了它将是一个分步实施，需要花费十几年甚至几十年时间的长期任务。因此笔者提出统筹城乡医疗保障制度的“三步走”路线（见附图）：第一步，到2010年，实现全覆盖、有差别的城乡医疗保障制度；第二步，到2025年左右，实现以省为单位统筹、体系统一、标准有别的医疗保障制度；第三步，到本世纪中叶，在全国实现基本统一、形式多样的医疗保障制度。
