县乡财政是我国基层政府的两级财政，党的十六大提出的“构建社会主义和谐社会”的重心在基层，“全面建设小康社会”的重点在农村。县乡财政作为地方财政的基础和国家财政的重要组成部分，不仅在保障基层政权运转、促进社会和谐稳定及国家财政的稳固与平衡方面发挥重要作用，同时担负着广大农村公共服务和社会主义新农村建设的重要职能。分税制财政体制改革以来，国家虽然在总体框架上建立了中央和地方的财政税收体制，但是省以下各级政府之间、特别是县乡两级政府分税制改革的目标还远没有到位。县乡两级财力不足和体制缺陷已成我国财政制度设计上的“短板”及众多学者不争的事实。从长远来看，财政制度的正确与否，将关系到经济兴衰、社会发展和政治稳定。财政体制改革的实质是对既得利益的调整，而制度创新则是完善财政体制的根本动力。因此，当分税制改革正向纵深推进之际，迫切需要在总结改革经验、吸收改革成果和深化分税制体制的基础上，找准解决县乡财政问题的途径，并以制度创新为突破口，从根本上完善分税制体制，赋予县级政府相应的职能。 一、解决县乡财政问题，必须在理论探索和改革实践的基础上重点抓住问题的症结 针对县乡财政面临的问题和政府间财政关系，国内的一批学者和研究机构先后开展了深入研究。研究的内容主要集中在五个方面：一是乡镇层级是否需要取消；二是财权与事权是否需要匹配；三是基层财权、财力、收支和债务问题如何解决；四是政府间的关系问题如何理顺；五是财政转移支付制度如何规范等。主要观点大体上有以下三种：第一种观点认为，地方政府承担着过高的无法维持的支出任务，分税制与其配套的转移支付制度尚未起到平衡财力的作用，因此地方对预算外财力的依赖愈发强烈，从而形成大量的预算外收入和制度外财政；第二种观点认为，基层财政运转困难，是分税制改革进程中由于制度建设滞后所造成的，即现有税种在中央、省、市、县、乡五级政府间划分无法实现分税制目标，因此，必须通过取消乡镇层级的办法来减少政府层次，从而实现一级政府一级财政和财权与税权相同一的目标；第三种观点则认为，随着政府职能转变，乡镇将承担着广大基层公共服务的重要职能，因此乡镇政府不仅不能取消，而且需要加强，并提出根据我国的现实特点，中央与地方可实行分税制体制，而省以下仍然实行包干制。由于受部门、层次、学科方面的局限，现有成果尚缺少从制度、体制及运行机制上对县乡财政的问题进行全面的分析，尤其是在市场经济体制和分税制财政体制的框架下，县乡财政的职能如何设定并加以完善，县乡地方公共产品以及县乡政府财权与事权如何界定、划分等制度性和根本性的研究，尚未形成令人信服的主流观点和可供操作的政策性建议。 国外学者研究的成果虽然具有重要的参考价值，但由于国体形式、民族习惯、文化传统和政府组织结构的不同，其财政集权、分权的程度和管理方式也会有所不同。上级政府主要通过法律监督的方式完成对下级政府的管理，同时从立法、司法和行政上赋予基层政府相应的权力。因此，在借鉴国外经验的同时，还必须从本国的实际出发，从而找准符合我国县乡实际的办法和途径。 一般而言，政府的财政行为主要体现在筹集资金和安排支出两个方面。政府在筹资过程中会消耗一定的资源，付出一定的成本，主要包括征纳费用和由征税而产生的负担，或由征税而导致的效益损失等。根据边际效益递减规律，随着财政支出上升，财政支出的边际效益呈递减趋势，要想达到政府收支活动效益最大化，财政收支规模应当取决于边际成本曲线与边际收益曲线的交点，即边际收益等于边际成本，从而寻找税率与税收、行政效率与经济效益之间最优的结合点。分级管理的行政体制不仅有利于提高政府的行政效率、有利于社会公众对政府部门的监督，而且有利于调动地方政府的积极性与创造性。但如果政府层次过多、行政链条过长、职能范围过宽、政府在履行职能中支付的成本超过财力所能承受的范围，那么行政体制的作用和效能也将难以发挥。 现代组织管理学理论告诉我们，信息传递链条越长，传递的速度就越慢，失真率就越高；反之，中间环节越少，信息传递速度就越快，失真率就越低。在经济转型过程中，财政体制和行政体制改革的方式及时机选择不同，对短期成本和长期成本的影响也不相同。当财政体制和行政体制改革能够与经济转型时间一致时，短期成本虽高，但长期社会总成本会较低；反之，短期成本虽低，但长期成本较高。我国渐进式改革的方式导致政治体制改革滞后于经济体制改革，行政体制改革滞后于财政体制改革，从而造成深层矛盾积淀较多，长期社会成本增加。从问题的研究和方案的实施看，分税制改革的目标虽然不可能一步到位，但对问题的研究和解决不能避重就轻，必须采取攻坚的方式，重点突破问题的症结。在信息技术发达的知识经济时代，随着交通、通讯手段的提高，政府组织结构扁平化已经不是个别现象，而成为世界性的主导模式。现行我国省以下政府层次过多，不仅增加了政府的行政成本，不利于地区间经济交流、信息传递和统一市场的形成，反而在一定程度上加大资源损耗、加快信息衰减、增加职能界定和事权划分的难度，同时也不利于税种划分和分税制体制的设定。因此，各地在财政管理体制改革的进程中，重点抓住减少层次这一症结，纷纷推行“乡财县管”和“省直管县”的改革措施（以下简称“两项改革”）。
