一、文献综述和观点的提出 横向财政转移支付是基于财政均等化而设计的一种财政工具。其设计思想最早可追溯到布坎南(1950)的“财政政策应使每一个平等地位的人都得到平等的财政对待”以及约翰·格拉汉(1963)的“由于公共服务的不可分割和收益原则的非完全对应，均衡性转移支付是必不可少的”理论表述。加拿大、德国，以及澳大利亚等国家在横向财政转移支付进行了较早的政策实践。在我国的财政史中并没有这一政策实践，目前尚处理论探讨阶段。理论界对财政横向转移支付的认识经历了一个过程，廖红丰、马玲指出，横向财政转移支付是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。这一定义比较成熟，实际上指出了横向转移支付在我国的适用性。而理论界对如何建立财政横向转移支付制度也进行了大量的研究。王恩奉从理论依据和我国的现实要求论证了我国迫切需要建立财政横向转移支付制度，并借鉴德国和澳大利亚的经验设计了相应的方案。刘溶沧、焦国华重点对我国地区间的财政能力差异进行了定性与定量研究，并对现行的财政转移支付制度在平衡地区间财政能力差异方面的调节效应进行了实证性评估，得出现行的财政转移支付制度在实现纵向平衡方面发挥了重要作用，而对实现横向平衡没有发挥起应有的作用，政策实践中应集两种转移支付方式的优点综合运用；王恩奉同时也认为建立横向转移支付须有一个超越地方利益之上的政府进行调节，并通过预算加以平衡；毛蕾、王海萍全面地分析了德国财政横向转移支付制度的运作体系，借鉴性地提出我国在建立财政横向转移支付制度的操作思路；何遐祥则立足于法律的角度，认为应为横向转移支付制度立法。而孙红玲等开创性地将中国分为新“三大块”①，主张在同一区域内的各省（市）实现财政分配基本均衡。 不容置疑，我国理论界对横向财政转移支付的研究角度还是比较丰富的，尤其注重为横向转移支付建立一套较为完善的制度和运作机制，但是，理论界的研究并没有推动决策层实质上进入横向转移支付的全面操作。实践中可以看出，无论是横向转移支付的总量规模还是覆盖范围都还是很小（相对于纵向转移支付）。主要原因就在于中央政府的制度安排和政治决策偏好的结果，即分税制财政管理体制改革后形成“财权上移，事权下放”格局，在这个前提下，中央政府渐进地采用纵向转移支付政策来平衡各地（省际）财政能力差异。而对于本应发挥重大作用的横向转移支付，却受到中央政府的“冷落”，政策实践中只是东西部几个省（市、自治区）之间“结对子”性质的财政扶助，离真正意义上的横向转移支付制度差距甚远。在这里，根本的原因就在于没有受到中央政府的大力推动的情况下，地方政府作为“理性经济人”，处于自身利益的考虑，没有认识到这一政策的益处，从而缺乏动力去推行这一政策，或者不知道怎样安排这一政策。学术界在这种政策环境和现状下，理论研究多热衷于“怎样操作横向转移支付”，而对“地方政府为何要实施横向转移支付”（主要是指横向转移支付对财政资金输出的地方政府有何益处）这一更本源和现实性的问题却涉及极少。这对于当前中国这样一个区域经济发展很不平衡、地方利益格局复杂的大国来说，是一个必须首先面对和解决的问题。 基于上述事实和判断，笔者认为，对横向转移支付的研究，地方政府的自主性乃一个十分必要的考虑因素，要发挥横向转移支付的作用，必须首先从“思想上解放地方政府”，通过一定的激励约束机制促使财政能力强的地方政府“自愿”地向财政能力弱的地方政府实施财政转移支付，使财政能力强的地方政府认识到实施横向转移支付能够给自己带来利益，而不是“只有义务没有回报”。 为便于行文的一致性和分析的简单化，本文财政横向转移支付中所指的地方政府（如无特别说明）均指省级地方政府，包括省、自治区、直辖市。而且文中的地方政府的自主性主要是指财政能力强的地方政府，即在横向转移支付中输出财政资金的地方政府的自主性。 二、地方政府自主性的福利经济学解释 在实施财政横向转移支付的过程中，对于输出财政资金的地方政府来说，意味着本区域内的现有的经济资源的减少；而对于财政资金输入地来说则该区域当前经济资源会无条件增加。一般地，在市场经济下，这种近乎“零成本”的交易行为在不同的经济主体之间是无法进行的，因为这违背了最基本的微观经济学原理。因此，要分析地方政府在实施财政横向转移支付过程中的自主性，首先要解决的问题是承认地方政府的利益，在现代市场经济中，可以认为地方政府追求的是本区域社会福利的最大化，地方政府即是本区域社会福利的“人格化”代表。在此前提下，可考虑横向转移支付可能给双方带来互赢，进而促使财政能力强的地方政府持续地向财政能力弱的地方政府给予财政转移支付。 考虑了地方政府作为本区域社会福利“人格化”代表的合理性假设，我们可把实施横向财政转移支付作为两个同级政府的一种经济资源交换行为进行分析。即采用福利经济学中的埃奇沃斯框图对两个地方政府间的横向财政转移支付进行动态分析。 用S代表财政能力强的省，W表示财政能力弱的省（S省和W省有着较强的经济联系），假设每个省的经济资源由私人部门（包括居民个人和企业）掌握的经济资源P和政府掌握的财政资源F组成，且对于一个特定时刻P+F的总量是一定的，每个省作为本区域社会福利的“拟人化”代表，其效用函数可表示为：U=U(P,F)，则对每个省而言，具有如图1所示的无差异曲线是符合经济逻辑的。因为随着政府掌握的财政资源的提高，再增加一单位的财政资源会越来越困难（从私人部门获取税收收入的能力越来弱）。同时，特定的一条无差异曲线（效用曲线）也代表了一个特定时刻该省的社会总福利。
