自20世纪90年代中后期以来，英国、澳大利亚和新西兰这些新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家率先进行了第二轮政府改革运动。其改革的重点是从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向“整体政府”（Whole of Government,WOG）。① 此后，加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的政府改革探索。“整体政府”已成为当代西方国家政府改革的新趋向。 一、背景与动因 1997年，英国工党执政后，在政府管理方式上虽继承了保守党的不少优秀做法，如管理主义和用户至上主义，但政府管理主题发生了一个突出的变化，即“利用‘联合政府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”。② 从此，“整体政府”成为英国政府改革的一个目标模式。 “整体政府”在英国的产生具有深刻的实践与理论背景。从实践上看，英国通过长达二十多年的新公共管理改革运动，以引进市场机制和竞争为手段，为英国打造了一个“竞争性政府”。“竞争性政府”改革提高了政府行政效率和公共服务质量，但给英国带来新型行政文化的同时，也产生了诸多难以克服的缺陷。如“引进新的管理模式时转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，企业文化改造政府的同时带来伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。”③ 因此，“整体政府”既是对保守党过去那种全面的、严厉的、无磋商的强制变革造成执行失败等后果的一种教训吸取，也是对英国当时部门主义（departmentalism）的极端扩张，导致在处理社会排斥、犯罪、环境保护、家庭和竞争等跨部门问题中过于迟钝的一种反映，是作为部门主义、各自为政和视野狭隘等相反的措施提出来的一种政府改革理论。④ 从理论上看，“整体政府”是对新工党所主张的“第三条道路”理论的一种“折射”。正如吉登斯所言，“第三条道路”是一种适应变革，实现社会政治转型的需要。它为重建和革新公共机构提供手段，使政府以复杂的方式应对经济全球化。⑤ 在“第三条道路”的影响下，“整体政府”既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现提供公共服务的高效性，也提倡通过协调、合作的方式来实现社会公正、平等等民主价值。 澳大利亚管理咨询委员会（MAC）在澳大利亚公共服务（APS）项目研究中论证了“整体政府”产生的内外两种驱动力。⑥ 外部驱动力包括：社会发展和横向管理增加了对一体化的政策、议程和服务的需求；世界越发复杂，出现诸如安全、恐怖主义等挑战；技术变革使跨越组织界限提供了可能，并提出综合社区服务期望；公共服务活动中必须维持一种能力，用来识别和评估不同的观点。内部驱动力包括：在公共服务中，资源管理和机构的灵活性使得责任变得清晰，但也提出了跨组织协调和合作等“整体政府”相关问题；1976年的库布报告成为一个成功解决跨组织协调和合作问题的代表性方案；部门数量的减少使协调得到加强；“一站式服务”和“联合中心”设立；澳大利亚政府治理委员会的推动；工作队的使用；社会联盟的形成；内阁执行的成立。这些内外驱动力既具有澳大利亚的个案性，也具有一般性，很好地解释了“整体政府”产生的动因。 二、内涵与目标 除WOG外，“整体政府”还有多种称谓，“协同政府”（Joined- up Government,JUG）和“全面政府”（Holistic Government,HJ）也被实务界和理论界广泛使用。不少学者认为最好把“整体政府”看成是一个伞概念（umbrella term）。在各种相关文献研究中，“整体政府”的含义十分广泛：它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”；“包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”；同时，“整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系。”⑦ 这些含义大多停留在描述性概念层面，缺乏严谨的科学和技术内涵。 为了科学地界定“整体政府”的内涵，Pollit在综合相关文献的基础上提出一个暂时性定义：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。⑧ 定义的四层内容经过学者们理论提炼，被细化成“整体政府”的四个基本目标，即通过消除不同政策之间的矛盾和张力，直接有效地增加公共政策的效能；通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；在政策部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；以公民需要为导向，提供一套无缝隙的服务而不是碎片化的服务。⑨ 这四个目标共同表达了“整体政府”的基本逻辑，即公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作。实现“联合”的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务。⑩ 总之，“整体政府”意味着这样一种政府改革的治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。
