中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2008)03-0012-06 责任政府是现代民主治理与政治发展的必然要求和核心价值。当前，责任政府建设已引起我国政府和公众的高度关注。尽管学界对责任政府关注已久，但对其内涵至今没有形成统一的认识。笔者认为责任政府就是一个对人民负责的政府。责任政府具有三层含义：责任是政府的义务或职责；政府要对自身的行为负责；政府违背其义务或职责的行为要受到相应的追究和制裁。管理依据合法、管理主体多元、管理活动透明、管理职能适度、管理目标均衡、管理结果合民意是责任政府的基本特征。 近几年来，学界对责任政府的著述不少，但多侧重论述责任政府的含义、意义。因此，很有必要结合责任政府的特征，按照政府行为逻辑和时序上的继承性和连续性，依循责任设定、责任履行、责任监督、责任评估、责任追究的顺序，构建一个全面的、有机的、完整的制度①链条，为建设责任政府提供有力的制度保障。 一、政府职责的制度化 责任政府的第一要义就是责任，即政府的义务或职责。职能清晰、责任明确是建设责任政府的前提和基础，规范政府部门及其工作人员的行为和落实行政责任是建设责任政府的有效举措和具体体现。从我国当前的实践来看，政府职责规范上还存在一些不足，主要表现为：政府的职责界定不科学、不明晰，在弱化某些职能的同时，忽视了相关职能的强化，不同程度上存在越位、错位、缺位现象；没有实现政府职能转变的强约束性，没有恰当解决调整后的政府职能的社会接管问题；许多部门的管理职能交叉重叠、相互矛盾等。责任政府建设首先要求以制度、法规的形式明确各级政府、各个部门及其工作人员的职责性质、内容、大小，避免交叉重叠和残留漏洞，有效防止相互推诿扯皮。责任政府职责制度化须涵盖以下三个方面： (1)职责内容及其侧重的差异性和发展性。责任政府的职责内容及其侧重要伴随政治、经济与社会的发展以及政府自身的发展而进行适时的调整与转变。经过近30年的积极探索和总结经验，我国政府的职责已经比较明确，那就是实现从计划经济下的全能政府向市场经济下的有限政府转变，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其中，前两项职能的关键是改进和完善方式方法，后两项职能的关键是充实和加强、进一步到位。 (2)职责范围的有限性、适度性。责任政府是一个权力、能力以及资源有限的政府，因此责任政府必然是一个职责有限的政府。有所为，有所不为，是确定责任政府内容的基本原则。现代社会的治理主体呈现以政府为核心、市场和社会共同治理的格局，如果政府职责定位不当，势必影响市场机制和社会自治机制的正常有效运行。因此要结合国家发展阶段的特点和社会公众的实际需要，按照比较优势、互补优势、量力而行的原则界定政府、市场和社会各自的职责，做到公共物品和公共服务的权威型供给、商业型供给、自愿型供给和自主型供给②的有机统一，妥善解决政府职能转移后的衔接问题。责任政府的职责范围应该是：提供公共安全是必须全部承担的职责；维护社会公平正义，促进社会协调、持续发展是应当承担的主要职责；创造和维护有利于促进经济效率的环境，弥补市场机制的缺陷，是应当承担的重要职责[1]。 (3)职责分工的明确性。不同层级政府的职责以及不同政府部门的职责在作用范围、构成以及重点方面有所不同。责任政府在整体明确职责内容和职责范围的基础上，必须明晰不同层级政府、不同政府部门的职责。要按照权责匹配和分权原则来明晰中央政府和各级地方政府的职责，理顺政府部门的不同分工，解决权责分离、部门职责交叉重叠、运作不畅等问题，努力实现政府内部职责的明晰化，实现各级政府之间、不同部门之间以及不同岗位之间的无缝隙责任衔接。近年来，深圳市政府在职责设定方面进行了积极探索和实践，并取得了一定成效，其实行的层级责任目标管理制度、部门责任白皮书制度③和公务员职位说明书制度④在全国具有推广的价值。 二、建立科学、民主的行政决策制度 要防止政府的失责行为，首先应在决策阶段把好关，避免决策失误，科学、民主、有效的决策是实现责任政府最有力的保证之一。健全行政决策制度，必须从以下几个方面入手： (1)建立完善的决策信息网络体系。决策是一个收集信息、分析信息、加工信息的过程，信息质量直接决定决策质量。要有机结合传统与现代的信息传播手段，建立直通公共事务各个层面的高效、快捷的信息网络系统，实现政府内部之间以及政府与社会之间的信息互通、信息共享，促进决策信息的真实、全面、及时、有效，从而为行政决策的科学有效奠定扎实的基础。 (2)完善行政决策的专家咨询制度。行政决策专家咨询指各级政府关于依靠专家群体进行行政决策咨询、论证活动的制度，目的是提高政府决策质量。随着行政决策的广度、深度、难度不断加大，专家咨询成为决策过程不可缺少的一环，成为行政决策科学化、民主化的突破口。由于我国咨询业发育不全，以及对决策咨询工作的重要性和迫切性认识不足，长期以来行政决策是否经过专家咨询，哪些领域的决策需要专家咨询，采取什么方式咨询，专家咨询在多大程度上影响决策等问题，不是出于制度设计的必然，而是取决于决策者选择的偶然，从而在一定程度上导致行政决策专家咨询的随意性和主观性。因此，有必要尽快建立健全行政决策专家咨询的规章制度，其主要内容应该包括：专家咨询的性质与地位，专家咨询的主体构成、组织构建，专家咨询的范围、路径、方法、程序，专家咨询的权利、义务，专家咨询的监督，专家咨询的绩效考评与责任追究等。[2] (3)决策过程要纳入更多的民意。按照人民主权理论和委托—代理理论，责任政府的行政受体是其权力最终来源的民众。责任政府必然是一个善于听取民声、及时回应民意、有效满足民愿的政府。“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”[3]责任政府的决策必须是对民意的积极有效回应，而非“长官意志”的体现，更非出于谋求政绩的冲动。要做到这点，必须从两方面去努力：一是通过健全公众了解和影响决策的途径，健全公民参与决策的规则和程序来构建公众参与机制；二是通过强化政府行政机关及其工作人员的回应意识，加强政府公共决策回应载体建设和公共决策回应制度法规建设来打造政府回应平台[4]。
