“探索实行职能有机统一的大部门体制”是我国政府启动的第六次机构改革的重要内容。但是，我们同时必须清醒地认识到，大部制改革不是政府部门简单的合并，而是一项复杂的系统工程。在改革过程中，能否妥善解决此次改革未涉及领域的监管职能交叉、重复问题？能否正确处理大部制与独立监管的关系？都会影响这次改革的成效。本文结合中国具体国情，从理论与实践结合的角度对上述问题进行分析。 一、监管权的分散配置与机构整合的必要性 近年来，随着经济体制改革与行政管理体制改革的不断推进，中国政府的经济职能发生了重大转变，逐步由原来的直接控制经济转向宏观调控和市场监管，由此，监管体系改革在中国已经全面铺开。但是，由于长期计划经济的影响，加之改革的复杂性和渐进性，中国目前的监管体系还存在不少问题。其中，监管权过于分散就是一个突出的问题，具体表现在两个方面： 1.相关产业的监管权被分割给不同监管机构 受计划经济体制下经济管理部门按产业分工精细设置的影响，中国经济性监管机构的设置多采用分业监管模式，比如，能源领域，石油、天然气、电力、核能、水力等各自为政，彼此分割；交通领域，公路和水路、民航、铁路、城市客运分属交通部、中国民用航空总局、铁道部和建设部监管；金融领域，证监会、保监会、银监会“三足鼎立”；而电信业的监管权则被分割给原信息产业部（现为工业与信息化部）和国家广电总局，等等。 分业监管的优点在于：监管机构对其权限内的产业有丰富的经济技术与专门技能，可以保证监管机构做出更好的决策。缺点在于：这种方法重复雇佣具有两个甚至多个产业所需的共同技能的工作人员，导致监管的低效率，无法形成监管的规模效应；而且，这种方法增加了监管机构被单一利益集团，特别是它所监管的企业俘获的可能性；[1]更重要的是，这种方法使得彼此有内在联系的领域或者产业被人为地分割给不同的监管机构，容易造成这些产业监管政策之间的不协调，尤其在可以相互替代的领域，如交通、能源、金融、电信领域，会造成全盘规划产业政策的困难，不利于形成相关产业的替代竞争机制。[2] 2.同一监管权分散在不同监管机构 除经济性监管领域分业监管模式造成的监管权分散外，同一监管权被分割给不同监管机构（甚至宏观政策部门和其他执法部门）的问题也比较突出。比如，电信产业不仅由原信息产业部和国家广电总局共同监管，而且其权力还进一步被国家发展与改革委员会、国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局、新闻出版总署、中宣部等进一步瓜分。食品监管领域，则由农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局、卫生部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会按照一个环节由一个部门负责的分工原则共同行使监管权。这种“九龙治水”的分权架构不仅没有起到互相制衡的作用，反而在一定程度上加大了监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。 无论是分业监管导致的监管权分散，还是同一监管权被分割，都有可能导致监管机构间各自为政、分割市场，不仅增加服从成本、影响监管效率，而且容易造成投资者对市场缺乏预期和信心，最终影响整个市场的效率。改革势在必行。 二、大部制改革与部门间的协调配合 面对监管权过于分散所带来的种种弊端，从国际经验来看，主要有两种改革思路：一是整合成立新的综合性监管机构，统一行使某一领域的监管权；二是维持现有监管架构，同时加强机构间的沟通协调。前者体现了大部制改革在监管领域的具体要求。 1.整合成立新的综合性监管机构 打破相关产业的传统界限，整合相关主管机关的职责范围，对性质相同的产业或监管事项整合，由单一机构监管，应该是最有效率的权力配置模式。这种模式不仅可以减少行政资源因业务重叠所造成的浪费，提高监管的效率；而且，能够加大利益集团的交易成本，降低监管机构被捕获的可能性；同时，单一的机构、单一的监管规则和程序可以避免政策及执法的不一致，提高监管的公正性和可问责性；最后，可能更重要的是，有利于相关领域产业政策的通盘规划，充分发挥相关产业替代竞争的作用，比如对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的综合监管，可以消除和减轻“独家”的垄断行为，更好地发挥市场在资源配置中的作用。 近年来，欧美等工业先进国家也纷纷检讨相关监管机制，监管权的配置呈现日益整合的趋势。[3]中国正在推行的大部制改革是这场世界范围内的监管体制改革的一部分，是完善政府监管体制、提高政府监管能力、增强国际竞争力的必然要求。 但是，我们必须承认，整合不同监管机构，推行大部制改革，不仅成本较高，而且需要一定的制度条件作为支撑。从发达国家行政改革的成功经验来看，除了得到包括有限政府、法治政府、公开政府等原则的支撑外，大部制的基础在于分散化的公共治理结构，以防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端。[4]不具备这样的制度基础，简单的组织合并，只会导致“外部问题内部化”。 因此，中国此次机构改革确立了积极稳妥、循序渐进的改革方针，不求毕其功于一役。首先在一些达成共识的重要领域，包括交通、卫生、工业和信息化、人力资源和社会保障等，积极推行大部制，整合相关部门的职责；同时，又考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，在其他领域，采取适当过渡或在集中改革后根据情况的变化再适时调整的方针。[5]这是符合中国实际的、科学的战略选择。对这次改革未涉及的领域和部门，应通过加强部门间的沟通协调来缓解职能交叉、重复所带来的问题。
