中央政府逐步推行大部制、农村基础社会实施大村庄制正成为当前我国政府改革和社会重组的两个重要举措。在我国治理中“顶端和底端两头变革”正在挤压着地方政府，迫使地方政府对此做出相应的反应。因此，地方政府如何应对这一改革就成为地方政府自身改革的迫切问题。 一、大部制改革的历史透视 大部门体制或称大部制，又称核心部制或巨型部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，将职能相近、业务范围相同的事项，集中由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，减少部门的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。 尽管大部制在20世纪70、80年代就已经在英、美等国实施，但是，对大部制的理解和实际功效的评价仍处于争论的状态。由于任何制度创设和实施都仰仗一定的政治、经济和社会背景，都有其目标指向、改革形式选择、调整方式路径和变革本质的设定等，因此，对西方国家的大部制需要从整个国家改革的历史顺序来进行理解。从英美国家来看，一般是先有私有化、民营化和社会化的改革之后，再进行执行机构创设和大部制模式改革。其根本原因在于：只有将政府权能边界到达一个最适宜状态时，才能有效地推行大部制，力图构建国家职能范围较小而国家力量强度大的政府形态。[1]8因此，大部制改革在西方国家试水有两个条件：第一，市场化程度高，市场机制得到广泛的运用；第二，地方自治制度完善，地方发展具有地域化、特色化的特点。第一个条件保证了政府部门的职能与数量受到限制；第二个条件防止了中央与地方政府上下同构，为公共管理的工具开发留下制度空间。从西方发达国家已有的改革实践来看，西方国家的改革是自外围改革开始然后进入到中心改革的历史过程，其目的是试图构造多中心治理模型。那么，在我国市场经济还不够完善的社会状况下，推行大部制改革的逻辑又是什么呢？下面从改革战略角度，用历史眼光透视我国大部制改革及其对地方政府形成的压力。 （一）在目标上如何建立有效的协调机制。大部制改革基本上是追求达到两种目标：一是增加管理合作和政策协调；二是重新调整政府与企业、政府与社会之间关系。根据科尔奈的观点，这两个目标在经典社会主义体制下都要借助协调机制来实现。所谓协调机制，就是指它可以协调相关人士或组织的活动。只要有两个以上的人或组织之间发生了关系，他们（它们）的活动必需某种形式的协调。科尔奈认为，人类社会有官僚协调、市场协调、自律协调、道德协调、家庭协调的五大协调机制；在经典社会主义体制中，国家更习惯于使用官僚协调机制。极权统治的权力结构（集权）、社会主义的国家所有制和官僚协调相对于其他协调机制在经典社会主义体制中处于支配性地位，且这三种现象都是紧密相连的。[2]214权力集团（按照科层结构进行组织，但不同其他党派分享权力）对国有生产工具享有绝对支配权。权力集团在自己控制的领域内尽力取消其他协调机制，力推官僚协调机制的优先性。在集权结构和所有制形式没有根本性变化的情况下，大部制实质上仍是一种官僚协调机制，是一种将官僚机构间的协调转向机构内的协调，用官僚协调机制变革来推动整个经典社会主义体制偏离运行，形成另外一种适合本国国情和全球化趋势的特殊社会主义制度。 （二）在形式上如何实现有效的部门重组。部门创设和部门重组是机构改革常规做法，也是政府改革在形式上的一种可视化。部门重组包括三个部分：一是重新确定和划分政府职能；二是加强组织的管理事务之间相互勾连性；三是改变组织的活力，为组织内成员制造动力。随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门在改革不断深入的过程中，历次部门重组的目标取向主要是第一层的职能转变，而对于第二、第三层的意义并没有注重。 笔者认为，目前大部制改革更多是着眼于强调组织管理事务间的勾连性，在大部制启动时，还应该通过成员吐故纳新来创造组织的活力。1982年至今，我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。目前，国务院除办公厅外，共有28个部门，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。数量之多、类型之多、分工之细难以想象。目前，日本的政府部门是12个，美国是15个，英国是17个。可见，与发达国家政府相比较来看，我国政府部门设置依然过多，不仅削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。因此，对管理事务相近、职能相关的部门进行重组，变成10至15个部，可能比较适合我国治理的基本特点。 （三）在方式上如何有效实现职能的转变。作为一个宏大组织体系的政府在职能转变时，需要考虑三个大问题：一是已有哪些职能，转变后保留哪些职能？二是怎么转或以何种方式转？三是各类职能间如何合理配置和有机协调？推行大部制并不是简单的机构合并，而是以政府职能转变为先导。根据美国研究公共组织著名学者瑞尼的观点，公共组织改革需要考虑环境、目标和职能等要素。[3]59如果说，环境变化是公共组织发生变革的原因，那么，目标则是公共组织变革方向，而职能范围确定以及调整则是公共组织变革的依据和方式。西方发达国家由于市场经济体制建立时间长、管理手段成熟、管理技术娴熟，因此，对政府职能设定的历次争论主要集中在福利是否由政府提供、以何种方式提供等问题上，是对福利国家的质疑。而经历了经典社会主义体制的国家，由于严重的“父爱主义”情结，政府不仅试图与各种所有制企业保持“亲和关系”，[4]213而且构造一张“完美”的控制网。科尔奈在谈到经典社会主义体制总结了“完美”控制、政治改革、私营部门复兴、独立经营、市场社会主义、价格改革、宏观矛盾等若干个特征，并认为偏离社会主义经典体制的改革在不同层面中改革力度均有差异。其中“完美”控制变化最少，政治改革缓慢地进行，而其他已经陆续展开，且有些领域改革进行得比较彻底。但是，随着改革深入，作为社会主义领导者发现：这几个特征是内在联系在一起、环环相扣，任何一个领域都不能完全放任自流，否则整个体制都遭遇到危机。因此，政府职能调整必须是一个缓慢的过程，是一个政府自身能力成长的过程；只是，市场经济体制运行已迫使领导者形成了一个基本共识：政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。
