大国崛起的地方政府激励与效率之路

      一、引言

      由于改革开放30年来的经济、政治、文化、军事、社会的巨大发展，我国国力得到了极大提升，这个时候走向世界的中国已经不是过去意义上“融入世界”的中国，而是作为一个大国“崛起”于世界。正是因为这样，近年来国内各界进行了和正在进行着大国崛起规律的探索，国家领导人也在不同的场合提出要“和平崛起”、“和谐崛起”。结合笔者多年来对政府绩效的研究，从我国地方政府激励与效率的角度探索我国崛起的地方政府因素。要真正提升政府绩效，使得我国地方政府能够成为大国崛起的强有力的支柱，笔者以为，需要跳出目前地方政府绩效评估研究中囿于评估价值、主体、指标、方法的窠臼，把地方政府绩效评估与我国改革的总体规划结合起来考虑，厘清我国地方政府绩效评估发展的脉络，找到地方政府绩效评估拐点问题，从而与国家其他领域协调一致地实现科学转型，解决“拐点难题”，实现地方政府绩效的腾飞。

      二、改革开放以来我国地方政府绩效评估的厘清

      尽管地方政府绩效评估在近年来成为学界与实务界热议的话题，但罗马也并非一天建成。地方政府绩效评估实际上源于我国开始与世界发展潮流进行聚合的改革开放之始，只不过当时并没有明确命名为“绩效评估”而已。从改革开放之初到现在，我国地方政府绩效评估采取了多种不同的方式，厘清我国地方政府绩效评估的演变脉络，本质上来说是需要弄清楚我国地方政府绩效评估究竟从哪里来，到哪里去的问题。

      （一）我国地方政府绩效评估演化树

      笔者在经济学家（王永钦等，2006；2007）、社会历史学家（罗荣渠，1993）、政治学家（薄贵利，2002；2007；谢庆奎，2000；2003）以及国学大师（钱穆，2001)等相关领域大量专家卓有成效的研究基础上，结合近年来一直从事的地方政府绩效评估研究进展，对改革开放30年来我国地方政府绩效评估的发展演变进行了比较深入的思考，采取了类似于门捷列夫发现元素周期律的研究思路对改革开放之后所出现的11种主要绩效评估方式进行了厘清，探索出了一个我国地方政府绩效评估演化规律的“绩效评估演化树”（如图1）。

      

      图1 改革开放后我国地方政府绩效评估演化树

      在图1中，GW指岗位责任制；DR指地方人大考核制；XNJC指效能监察；SCH指社会承诺制；XNJS指效能建设；DFS指地方领导班子实绩考核；GMM指公民满意；GGZ指公共支出评价；DZZ指电子政务绩效评估；DFH指地方领导环境绩效评价；YTM指引入通用模式的绩效评估。周期指从1978年到2008年30年的改革开放期。放射性指地方政府绩效评估不受中央控制的程度。

      笔者研究发现，改革开放以来的30年中，我国地方政府绩效评估可以基于这样的规律进行厘清，即在国家政治集权的框架下采取对地方经济分权的方式进行激励，具体经济分权的方式早期表现为分权让利，20世纪80年代表现为财政包干制度，从20世纪90年代开始表现为财政分权制；晋升激励从改革开放之始截至目前都是激励地方政府的重要方式。如图1所示，我国地方政府绩效评估演化实际上是从20世纪70年代末起，在对地方政府进行激励这个花盆里面演化出来具有11个主要果实的绩效藤树。目前我国管理学界、行政学界和政治学界关注地方政府绩效评估的学者主要是对上面树藤及其11个果实的研究，尚属于就事论事式的研究。对这些问题的研究，取得了不少成果，解决了不少现实问题，但也逐渐陷入了僵局。从演化树来看，毋宁说地方政府绩效评估研究陷入困境，不如说我国地方政府绩效评估的基本制度设计面临一个拐点。解决“拐点问题”，需要从花盆中的土壤开始转变，直至演化树的果实。事实上，从演化的结果来看，目前的几种演化形式已经具有了新的内容。

      （二）我国地方政府绩效评估演化树的土壤与花盆：对地方政府激励

      我国前期改革的卓然成效都与分权式改革有关系。我国在改革之始，出于对几十年计划经济缺陷的认识，决定采取逐渐放松中央控制，给地方以合理的经济自主权。这也符合激励规律和激励理论的要求。

      1.经济分权。经济分权经历了三个阶段，即放权让利、财政包干和分税制。放权让利开始于1970年代末，结束于1980年代财政包干的实施，而财政包干终止于1990年代的分税制改革。改革的基本思路是合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，实现对地方政府的激励，这也是整个经济和政治体制改革的突破口。经济分权所依据的理论除了经济学与管理学中的基本激励理论之外，还遵循了传统的财政分权理论。由中央向地方转移经济财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长(Buchanan,1965; Oates,1972)。我国的经济分权改革对经济的促进作用后来也被Jin，Qian和Weingast(2005)利用1982～1992年我国省级面板数据的实证研究所证实。而张晏和龚六堂(2005)对1986～2002年扩展样本的研究发现经济分权改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正。[1]以绩效评估的视角来看，经济分权使得地方政府有了发展地方经济的动力，使得地方政府有权利享受地方经济发展的剩余，这大大地激励了地方政府提高绩效，尤其是经济管理绩效。可以说，正是由于经济分权，地方政府才有了主动提高政府绩效的动力，而为了主动提高政府绩效，就需要采取适当的绩效评估方式来保证绩效持续提升，这就导致了地方政府在过去的30年演化出了一系列典型的绩效评估方式。