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政府组成人员构成行政决策中枢。从目前状况来看，发达国家的政府组成人员（内阁成员）相对精干。大部分发达国家政府内阁成员数量大体相当于内阁部的数量。如，日本政府内阁成员12名；芬兰内阁成员由总理和国务院委员组成，共18名；瑞典11名；西班牙19名；英国内阁成员约20名；澳大利亚17名。少部分国家政府内阁成员略多于内阁部的数量。如新加坡内阁部只有14个，其内阁成员则是由总理、部长、高级政务部长、政务部长、高级政务次长、政务次长和政治秘书组成；以色列的内阁成员20个内阁部，内阁成员则为24个。法国内阁成员由总理、国务部长、部长级代表、部长、国务秘书组成；英国内阁部只有17个，内阁成员则是由首相和首相选定的约20名阁僚组成。个别国家政府的内阁成员数量少于内阁部数量。新西兰设置内阁部30个，但有的部长兼任几个内阁部的部长，于是由总理、部长组成的内阁成员只有18名。 行政首脑的办事机构成为政府综合协调中心。行政首脑的办事机构实际是行政决策中枢的辅助机构，为行政首脑提供决策情报和信息，协调和督导行政部门的活动，实际上成为政府的综合协调职能中心。如日本的内阁官房、美国的总统办事机构、英国的首相办公室等。掌控部门决策与部门预算的规划与审查，是这类辅助机构有效履行职能的必要条件。 二、建立大部门体制的原因 为什么绝大多数发达国家要建立大部门体制的组织架构？概而言之，有三个层面的解释。 从政治层面看，这是资产阶级民主政治的内在驱动。权力的接受者必须对权力的来源负责。当代发达国家的政府架构必须满足选民的要求。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治追求民主化，行政追求科学化。选民在政治上要求的是民主，在行政上要求的是效率。部门扯皮、部门分割显然不利于提高效率，所以，凡是部门扯皮、部门分割到了不能容忍的程度就将其整合，一直整合到选民满意为止。伍德罗·威尔逊1887年在《行政学研究》中指出：“如果各种政府想成为同样有作用和有效率的政府，它们就‘必须’在结构上具有高度相似之处。”美国1966年整合了8个交通部门的职能，不是为了发展综合运输，而是为了提高交通安全管理的效能，满足选民的强烈要求。 从管理层面看，专业分工与综合协调寻求有机统一的内在驱动。专业分工既是组织存在的原因，也是组织存在的结果。综合协调与专业分工始终是一对矛盾。任何行政首脑的知识、时间、精力都是有限度的，因此必须合理确定控制幅度。1918年的英国政府机构改革委员会得出结论：“内阁人数不应太多，十人比较好，最多十二人”。亨利·法约尔说，“担任一个大企业首脑的经理不应超过5—6人”。格累厄·沃拉斯说，内阁人数的增加不应超过10或12人。① 设置较少的内阁部门有利于政府的综合协调，但有时不适应政府管理专业化的需求。发达国家一般通过两种方式来化解这对矛盾。一是依法设置各类专业化的独立机构。如美国在15个内阁部之外，还有61个独立机构，食品药品管理局、美国联邦储备委员会、证券交易管理委员会等属于独立管制机构；社会保障局、特别检察官办公室、环境保护局则属于独立行政机构。二是设立由内阁部来管理的执行机构。如瑞典设置10个内阁部的同时，设立109个归口各部管理但相对独立的执行机构。而这些执行机构中，由瑞典农业、食品和消费事务部归口管理的有18个，国防部归口管理的19个，环境部归口管理的12个，外交事务部归口管理的有9个，产业、人力雇佣和交通部归口管理的36个、司法行政部归口管理的15个。上述内阁部专门负责决策，执行机构专司执行，同时为内阁部提供相关决策信息。 从历史和现实看，西方发达国家普遍将行政首脑的办事机构定位为综合协调中心。相对较少的政府组成部门覆盖政府基本职能，这是大部门体制的核心，也是政府对各部门综合协调的基础。但这并不是政府综合协调的全部。事实上，覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能就相对越宽，部门权力就相对越大，对政府综合协调能力的要求就相对越高。20世纪30年代世界范围内的大危机之后，发达国家政府职能越是膨胀，就越需要政府加强综合协调能力。经验表明，协调可通过组织进行，也可通过思想的支配进行，这两者并不相互排斥。但对政府等大型复杂的组织来说，通过组织协调更为可靠。这个组织就是行政首脑的办事机构。
