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将改革开放至今的我国住房政策划分为三个发展阶段，并通过政策分析指出造成现阶段我国“福利性”、“保障性”、“政策性”租赁住房供应不足，国民购房需求过剩的政策性原因。其次介绍和比较美国、日本以及我国在政策性住房供应方面所表现出的不同决策过程和决策手段，指出我国现有政策性住房供应方式选择的不足和问题点。最后立足于我国特有的住房问题，提出完善保障性租赁住房供应政策的具体建议和方法。
图1 中国住房政策的发展阶段及政策特征 Fig.1 Stages and features of Chinese housing policies 资料来源：笔者整理作图。 第一个十年期即自改革开放到1987年，住房政策的重点主要考虑如何摆脱住房“国家保障”的巨大包袱；第二个十年期是从1988—1997年，政策重点转移为如何确立以市场供应为主体的住房市场；第三个十年期是从1998—2007年，住房政策开始思索如何构筑住房的社会保障制度。上述3个十年发展阶段明确了我国改革开放后的住房政策经历了由“国家保障”向“市场建设”转移、再由“市场供应”到“社会保障”加强的不断完善的发展过程。其中的住房供应模式经历了由“公共租赁”到“市场出售、市场租赁”再到“建设补助、租房补助”的发展，形成了以市场出售、租房补贴为主的供应方式。 1.1 住房政策的市场影响 1.1.1 “保障性”、“政策性”租赁住房严重短缺 1998年国发23号文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（以下简称《通知》）公布，明确指出了改革的主要目标为：第一，停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化；第二，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。在加强住房市场化建设的同时，强化了分层次的住房供应政策，确立了改革后我国最初的政策保障性租赁住房的供应模式，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭则通过市场直接购买或租赁市场价商品住房。 停止住房实物分配意味着传统的由政府和企事业单位直接供应住房的途径被切断，即传统意义上的“福利性租赁住房”开始退出历史舞台。 建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系可以看作是停止住房实物分配后的政策补充，为解决中低收入及特殊家庭的住房问题提供了政策援助。但由于受到住房最低标准和家庭最低收入的双重限制，导致“保障性租赁住房”供应数量十分有限。具有政策性扶持意义的经济适用房政策因没有实施国际上通用的租售并举政策，导致我国“政策性租赁住房”在住房市场上供应缺失（图2）。 
图2 租赁住房市场发展现状（1998年） Fig.2 Present housing rental market(1998) 资料来源：笔者整理《通知》作图。 1.1.2 实物供应极度萎缩，保障性住房供应市场倾斜 2003年《国务院关于促进房地产市场秩序健康发展的通知》颁布，提出要完善住房供应政策，并特别强调了要强化政府的住房保障职能，切实保障最低收入家庭的基本住房需求。政策强调了最低收入家庭的住房保障应原则上采取以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅的供应政策。与1998年政策相比较，保障性住房供应方式发生了方向性调整，即由实物供应为主转变成为了以租金补贴为主的供应方式（图3）。 
图3 保障性租赁住房供应的政策转变 Fig.3 Change of housing rental policies 资料来源：笔者整理作图。 这种政策转变对住房市场产生了以下两方面影响。第一，租赁住房供应的市场放任；第二，保障性住房供应的市场倾斜。以上海为例（图4），上海廉租住房供应政策的选择是以租金配租为主的方式。从统计数据看最高年份的住房实物分配总数也不到保障性租赁住房供应总数的0.5％。这种以租金配租为主的政策倾斜反过来也可以证实上海的保障性住房供应存在供应方式过度单一的问题。同样，这类问题也存在于全国范围内选择同样供应方式的城市之中。 
图4 租金配租与实物配租的实施状况（户） Fig.4 Monetary subsidies & real houses to qualified families 资料来源：上海市廉租住房管理办公室。 1.2 住房政策的居民住房需求影响 1.2.1 住房消费意识的转变 在推进我国的住房商品化和市场化改革过程中，最初遇到的难题是改变居民的住房需求意识。长期的公有住房制度使城市居民对于住房的需求习惯于向政府或企业索取。1988年《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》颁布，虽然首次从国家政策层面上改变了传统的福利分配方式，继而确立了商品市场供应方式，但考虑到居民对于住房需求的惯性思维会阻碍改革的推进，政策同时决定通过提高公房租金来推动改革目标的实现。可以看出，当时的政策重点更集中在改变居民住房需求的观念和意识方面。
