一、1998年对经济适用住房的定位 1998年国务院颁布的关于深化房改的23条，决定在我国实行住房分类供应制度，对中低收入者供应经济适用住房。据当时预测，我国经济发展到一定阶段可能划分为：高收入者占20％，中低收入者占70％～72％，最低收入者占8％～10％。可见，供应中低收入者的经济适用住房会拥有最大的覆盖面，必然处于新住房制度的主体地位。 二、对外国经验的借鉴 由于我国是第一次推行住房分类供应制度，没有实践经验，只能向国外学习借鉴。在推行住房分类供应制度的国家中，美国和新加坡较有代表性。美国的办法是，对占居民总数20％的高收入者供应商品房，对占居民总数60％以上的中等收入者供应“社会住宅”，对占居民总数10％以上（曾经较长时期保持18％的比重，这些年才逐步降低）的低收入者供应廉租屋。新加坡的办法是，对占居民总数10％以上的高收入者供应高价商品房，对占居民总数75％以上的中等收入者供应“政府组屋”，对占居民总数8％～10％的低收入者供应廉租屋。 当时我国提出经济适用住房的覆盖面，在美国和新加坡之间。当时也看到，外国的办法不一定适合我国国情，需要通过实践检验来进行调整。 三、回顾推行经济适用住房制度遇到的矛盾和问题 1.经济承受能力的问题 归根结底地说，住房问题是个经济问题。如果政府经济实力强，人民收入高，住房问题就容易解决好。上世纪90年代美国的情况是，人均国内生产总值超过3万美元。中等收入线（各城市不一样）的低限在2.4万美元以上，高限为10万～12万美元，按当年的汇率计算，相当于人民币20万～90多万元。这样的收入，在我国可以划入高等收入者。美国全国居民和中等收入者的房价收入比为3～6倍，因而具有较强的购房能力。而1998年我国人均国内生产总值不到1000美元。直到2002年，有几个城市用每套80平方米的住房测算，房价收入比还为12倍左右。相比之下说明，我国中等收入者的大多数处于“买房难”的境地，经济承受能力不足是我国进行房改的最大难题。 我国长期实行公房低租金制，发挥了其历史作用。但因其存在的种种弊端，致使人均住房面积逐年下降。1949年人均住房面积10.8平方米，1978年竟降至人均7.6平方米，已经到了非改不可的境地。而进行房改又遇到了经济承受能力不足的矛盾和困难，这就要求我们既要坚持改革，又要从我国实际出发采取有效措施，在房改进程中把经济承受能力不足引发的各种问题解决好。 2.低收入者能否纳入购房行列的问题 推行住房分类供应的西方国家认为，低收入者无力购买住房，因而对他们供应廉租屋。我国在当年房改时考虑到，廉租屋所含社会保障的比重极大，如果对全体低收入者都供应廉租屋，将超过我国政府的经济承受能力。因而决定把低收入者分成两部分：一部分为最低收入者，对他们供应廉租屋；另一部分为低收入者，对他们供应经济适用住房。这样做，虽然缩小了廉租屋的供应面，但又出现了新问题。既然许多中等收入者都存在着“购房难”问题，低收入者当然更缺乏购房能力，让他们购买经济适用住房，必然会进一步加大“购房难”人群的比重，从而不利于新制度的推行，也有悖于买得起房就属于中等收入者的“论点”。因此，低收入者应否纳入购房居民行列，从理论到实践，一直是一个有争论的问题。 3.关于中等收入者住房的社会保障含量问题 中低收入者占居民的比重很大，又有一定的购房能力，因而西方国家政府给予的社会保障比重较小，一般占房价的5％以下。我国的特殊情况是，加上低收入者后，中低收入者购房能力颇为不足，为此当年决定给经济适用住房以免收土地出让金和税费减半这样较多的社会保障。据1999年测算，这一社会保障占房价的比重约为15％～20％。但因这些年土地出让金上涨很快，这一社会保障占房价的比重已经超过30％以上，从而增加了政府的负担。更由于许多城市政府在建成区内掌握的土地甚少，很难提供较多的土地。这些年来，每年建设的经济适用住房占总建设量比重很小，原因是多方面的，但以上两条确是很重要的原因。 4.分类供应住房能否做到对中、低收入者“全覆盖”的问题 美国和新加坡对中、低收入者住房是实行“全覆盖”分类供应的（事实上不可能达到绝对的全覆盖，只能基本上全覆盖），我国的23条也是按基本上全覆盖分类供应来要求的。但实行的结果是，每年新建经济适用住房只占总建房量的4％～6％，新增的廉租屋更少，截至2007年合计，新增的廉租屋占总建房量还不到1％。两者离基本上全覆盖供应的要求，都有较大差距。 5.解决经济承受能力不足的一个重要措施未能落实 为了解决经济承受能力不足的问题，当年有的专家曾提出一条建议：今后应做到，每年居民收入的增长要高于房价的增长，使居民的购房能力每年都提高一步。年复一年，就能逐步地解决“购房难”的问题。但因前些年每年建设商品房占总建设量的90％以上，政府又不调控商品房价，致使同质房价的上涨速度高于、甚至较大地高于居民收入的增长。特别是在居民收入增长中，高收入者的收入增长又高于中低收入者的收入增长，更增加了中低收入者的“购房难”。
