一、问题的提出 中国的贫困主要是农村贫困。2004年末，全国农村绝对贫困人口为2610万人，东部地区为374万人，中部地区为931万人，西部地区为1305万人，有50.0％的绝对贫困人口集中在西部地区。到2005年底，我国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人；低收入贫困人口还有4067万人。[1] 我国贫困人口的数量依然庞大，贫困群体的健康状况依然形势严峻，贫困人口的健康问题已成为影响农村贫困地区人民生活生活水平提高的严重的制约因素。 医疗救助制度是政府和社会向一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体提供最基本的的医疗支持，以缓解其因病但是无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存能力。它是多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障。对收入低下的农村贫困人口实施医疗救助是医疗救助的关键问题。 新型农村合作医疗制度是我国现阶段农村主要的医疗保障模式。但是，新型农村合作医疗对贫困人口的保障力度不够，农村贫困人口没有能力支付参与合作医疗的费用，即使由政府补助参与了新型合作医疗，也无力承担应自负的费用，实施并完善农村医疗救助制度无疑已经成为我国社会保障制度改革的一项重要内容。 二、医疗救助的理论依据 （一）旧福利经济学的社会救助思想 经济学所要研究的是可以用货币计量的那部分社会福利即经济福利。一个人的经济福利是由效用构成的，每个人的效用总和也就是全社会的经济福利。经济福利是可以用货币计量的，国民收入是可以用货币衡量的那部分社会客观收入。国民收入量的增加和均等化的收入分配是福利经济学研究的主题，检验社会福利的标志是国民收入的大小及国民收入在社会成员中的分配情况。[2](第90－91页) 福利经济学的产生以庇古的《福利经济学》一书的出版为标志。庇古以边际效用价值论为基础，论述了福利的含义，确立了社会福利最大化的标准。庇古认为，实际收入的边际效用是递减的，收入大则边际效用小，收入小则边际效用大。穷人得到1英镑比富人得到1英镑的效用要大，所以当1英镑从富人转移给穷人时，社会福利就增加了。庇古从收入的边际效用递减原理得出国民收入平均分配的结论。 庇古以边际效用价值论为基础，主张通过国家干预来达到收入分配的均等化这一思想，应该成为每个国家实行社会救助的思想基础之一。这是因为，任何一个社会都会存在贫富不均，都会有一定数量的贫困人员，因而通过社会救助手段来缩小贫困差距，解决贫困人员的基本生活问题，可以增进整个社会的福利。 （二）新福利经济学的社会救助思想 20世纪30年代末，卡尔多和希克斯等人提出并论证了“假想的补偿原理”，其实质是，如果一些社会成员经济状况的改善不会同时造成其他社会经济状况的恶化，或者一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员的恶化，社会福利就要增加。[2](第91页) 根据这一原理，政府的某项措施或会使一些人得益而使另一些人受损，如果得利总额超过损失总额，那么，政府可运用适当政策向得利人征收特定税收，以补偿受害者，这样做对任何人都没有不利而对一些人有利，因而增加了社会福利。国家所实行的任何一项社会经济政策都是对一些人有利，而对另一些人是不利的，结果就会导致一些人处于困境，甚至陷入贫困。这就需要国家实行社会救助，帮助这些人摆脱贫困，而社会救助资金的重要来源之一就是从得利人那里征收的各种税收。 （三）《贝弗里奇报告》的社会救助思想 1942年，《贝弗里奇报告》出台。《贝弗里奇报告》是社会保障发展史上的里程碑，开创了系统的实行社会计划而非孤立的解决个别问题的政策典范。 《贝弗里奇报告》是一个关于全方位福利问题的报告。它从人们的需要出发，提出相应的对策，从而形成一个完整的福利体系。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供九种保险待遇，提供全方位的医疗和康复服务，并根据个人经济状况提供国民救助。《贝弗里奇报告》中的社会保障计划包括社会保险、社会救助和自愿保险，而后两者对社会保险起补充作用。报告指出：“尽管与社会保险明显不同，但国民救助在管理上和操作上要与社会保险相结合。国民救助是社会保障在重要程度上仅次于社会保险的一项工作。”[3](第160页) 报告还对社会救助的享受资格和资金来源作了概述。认为社会救助的标准必须恰当，首先要能够满足贫困人员的基本生活；其次社会救助支付标准要低于社会保险待遇。关于社会救助的资金来源问题，报告认为，社会救助资金来源只能来自于国家财政。 （四）凯恩斯的社会救助思想 凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了其社会保障经济理论。认为，一国的生产和就业状况主要取决于有效需求，但是由于三大心理规律即边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和流动偏好规律的影响，经常会出现有效需求不足，从而导致失业与经济危机的发生。因此国家必须对自由市场经济进行干预，运用财政政策，通过政府有目的和有意识的财政支出与收入来影响消费需求。他认为政府干预的方针是“国家必须改变租税体系，限定利率及其他办法，指导消费倾向，其政策重心为财政政策，通过政府有意识的财政支出与收入来影响消费倾向。通过个人间的财政转移支付，对失业者、贫困者以救济，从而刺激消费需求”[4](第123－126页)。也就是说政府通过政策修正国民收入的分配状况，是富裕阶层的财富向贫困阶层转移，社会总体福利增加，这就为社会救助政策的制定和实施提供了理论基础。
