农村医疗卫生体系建设关系到保障广大农民利益和维护农村社会稳定的大局，是社会主义新农村建设的重要组成部分。温家宝总理在2007年政府工作报告中指出：“要着眼于建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”，积极推行新型农村合作医疗制度。胡锦涛总书记在党的十七大报告中进一步提出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。农村医疗卫生体系涉及的范围很广，本报告就完善我国新型农村合作医疗体系和健全县、乡、村三级医疗卫生体系等问题展开研究，并对新型农村合作医疗制度的财力需求进行预测，重点就财政支持农村医疗卫生体系建设提出建议。 一、农村医疗卫生体系的基本状况和制度创新 为了保障农民健康，解决农村医疗卫生发展滞后问题，国务院于2002年10月召开了有中央各部委和各省、市、自治区主要领导参加的全国农村卫生工作会议，发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求各级政府高度重视农村医疗卫生工作，建立新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，完善农村医疗卫生体系。由于党中央、国务院的高度重视，我国涉及农村医疗卫生体系的投入不断增加，农村合作医疗覆盖面不断扩大，农村医疗卫生服务能力和农村居民健康水平不断提高，初步建成了功能比较完善的农村疾病治疗、预防、控制和救助体系。 但是，我国仍是一个农业大国，农村人口数量大，占全国总人口的比例高达57％，高于世界平均水平。农民收入水平低，其中农村居民人均纯收入3255元，为城镇居民人均可支配收入的31％；农村居民人均生活消费支出2555元，为城镇居民人均消费支出的32％。经过多年努力，特别是实施新型农村合作医疗制度试点以来，农村医疗卫生状况得到很大改善，但医疗卫生体系发展仍然滞后于经济和其他社会事业发展，农村医疗卫生体系建设仍然滞后于城市医疗卫生事业。因此，切实解决农村中仍然存在的“看病难、看病贵”问题，不仅是保障农民健康的核心内容，同时也是各级政府面临的重大课题。 二、构建农村医疗卫生体系的思路和目标 根据筹资渠道和管理方式，医疗卫生的保障形式可分为公共医疗服务、社会医疗保障和商业保险三种模式。其中：公共医疗服务主要以国家财政为支付主体，筹资渠道一般是通过税收方式；社会医疗保障一般是通过立法的方式，规定政府、部门、单位、个人或雇主与雇员之间按比例缴纳费用，并规定相关的医疗机构为参保者提供服务。农村合作医疗是由政府组织、引导，通过个人缴费、集体扶持和政府投入等多种方式筹集资金的农民合作医疗体系，因此属于社会医疗保障的范畴。 （一）构建农村医疗卫生体系的基本思路。 根据社会医疗保障的性质和农村医疗卫生状况，农村居民的医疗卫生服务需求也可分为三类：一是公共卫生服务；二是基本医疗服务；三是非基本医疗服务。公共卫生服务主要包括卫生防疫、妇幼保健、传染病防治、健康教育等等，一般情况下，政府应该承担公共卫生服务的筹资和服务职能。基本医疗服务属于基本健康权益的保障范围，即属于社会保障范畴，可结合新农合制度，具体界定农村基本医疗的范围，满足农民基本医疗服务需要。而非基本医疗服务则是指公共卫生服务和基本医疗服务之外的服务项目，非基本医疗服务主要通过市场进行提供。因此，根据我国医疗卫生体系的特点，由政府主办的县、乡、村三级医疗卫生体系的性质，应该属于公共卫生服务和基本医疗服务的范畴，参合农民在所属区域的医疗机构就诊，应该享受到政策上的优惠和服务上的便利。其基本思路是： 树立一个目标。农村医疗卫生服务体系应该以维护农民健康权益，提高人民群众健康水平，为农民提供安全、有效、方便、廉价的公共卫生和基本医疗服务为目标。 实现两个转变。农村医疗卫生服务体系的工作重点应该由基本医疗向公共卫生转变，农村医疗卫生机构的绩效考核应该由卫生部门独自考核向卫生部门与农民群众共同考核（评价）转变。 明确三项任务。即按照构建社会主义和谐社会以及建设社会主义新农村的要求，确立农村医疗卫生体系疾病预防、医疗保健和公共卫生三项任务。 建立四个机制。即逐步建立良好的政府投入补助机制，竞争上岗、能上能下的用人机制，奖优罚劣、多劳多得的分配机制和社会民主监督机制。 （二）构建农村医疗卫生体系的具体职能。 为充分发挥农村医疗卫生体系的服务功能，调动各级组织和农村医疗卫生人员的积极性，必须从制度上构建农村三级医疗卫生体系。其具体职能是： 县医院是农村三级医疗卫生服务体系的龙头，是全县医疗卫生业务的技术指导中心，主要负责基本医疗及危重急症病人的抢救、治疗；接受乡村两级卫生机构的转诊；承担乡村两级卫生技术人员进修、培训及业务技术指导任务，开展教学科研工作。 乡（镇）卫生院是农村三级医疗卫生服务体系的中心。根据地区分布和业务功能，乡（镇）卫生院应分为一般卫生院和中心卫生院。一般卫生院主要提供疾病预防、康复保健、健康教育、基本医疗、中医治疗、计划生育技术指导等综合服务工作，承担辖区内公共卫生管理和突发公共卫生事件的报告任务，负责对村级卫生组织的技术指导和村医的培训等。中心卫生院除具有一般卫生院的功能外，还必须承担一定区域范围内的医疗服务和技术指导。
