1978年后，我国财政体制改革沿着财政分权思路不断推进，并于1994年建立了比较规范、稳定的分税制，1998年提出构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政目标。转移支付制度作为分税制体制的重要组成部分，也于1994年建立，至今已运行10余年，但却远未达到预期政策目标。不同级次政府财政自给能力悬殊，各地区财政差距不断扩大。在这种情况下，党的十七大提出推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系，建设统一、规范、透明的财政转移支付制度。本文在详细分析我国政府转移支付制度缺陷的基础上，提出建设我国均等化政府转移支付制度的具体设想。 一、财政转移支付制度目标 一是横向均衡，即公共服务均等化。财政分权体制下，各地区由于经济基础、资源禀赋、区域位置不同，经济发展水平差异很大，并进而导致地区间公共服务水平存在巨大差异。为使横向的各地政府之间的财政实力大体接近，以保证各地用于公共服务的支出水平不过于悬殊，就必须通过财政转移支付体系来解决。其实，财政转移支付制度在某种程度上也是经济落后地区对自己财政利益的合理要求。我国税制结构以流转税为主，而流转税实行属地征收，即在生产地征税，税收收入由生产地政府拥有，并为当地居民提供公共服务和公共产品。但流转税是可转嫁税，税负最终却由消费地居民负担。如果商品的生产和消费发生在不同区域，就会产生税收由商品消费地向生产地的转移，而经济欠发达地区一般属于商品输入地和商品消费地，经济发达地区则是商品输出地。如果这种税收转移发生在两个国家，就会进行边境税收调整，即出口国将退还在国内征收的商品税，进口国按照本国税收规定征税。但是，一个国家内的各个地区，是一个统一的大市场，商品、劳动、技术、资本完全无阻碍流通，不可能进行“边境税收调整”。因此，如果没有中央政府的税收收入协调和再分配政策，就必然导致实质上的不公平，违背受益原则。从这个意义上说，政府转移支付是对经济落后地区税收转移的部分补偿。 二是纵向平衡。按照财政分权理论，税源丰富、流动性大、容易征管、具有宏观调控能力的税种一般由中央（或上一级政府）征收，反之则由地方征收，而地方政府又是公共产品的主要承担者。因此，不同级次政府可能出现财权和事权不匹配，支出责任和收入能力失衡，某级政府面临财政缺口，其他级次政府却出现盈余。如我国在1994年－2003年10年间，中央财政自给平均系数高达1.524，地方财政仅为0.6[1]。因此，实施转移支付制度是促进政府间财政纵向平衡的重要手段。 三是矫正辖区间外溢。公共产品可能存在利益外溢性，而行政区域之间的界限并非依照公共产品的受益范围来划分和规定，往往是历史、政治等多种因素共同作用的结果。因此，地方政府如果只从本地区利益出发，以辖区内的边际收益等于边际成本为标准来提供最优数量公共产品时，就会对有正外部效应的公共产品提供不足，从而无法达到资源配置的帕累托最优。通过特定形式的转移支付补贴，中央政府可以激励地方政府提供更多的具有外部正效应的公共产品。 横向均衡在以上目标体系中占有终极地位，其他目标内含于横向均衡目标之中。纵向平衡涉及上下级政府之间的纵向联系，当某个地方政府在付出了全国平均税收努力的情况下所获得的财政收入仍不能满足本地公共服务支出的需要时，其财政赤字由上级政府转移支付予以解决，因此，出于纠正纵向失衡而进行的转移支付也具有横向平衡效应。矫正辖区间外溢在一定程度上本身就具有横向平衡意义，因为这种转移支付在提高受补地区提供公共产品能力的同时，必然惠及公共服务的外溢区域。因此，横向均衡是政府转移支付制度设计的逻辑起点和归宿点，也是评断一国转移支付制度优劣好坏的基本标准。 二、财政转移支付制度现状 1.我国现行政府转移支付制度的形式 我国政府转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立并不断完善的。开始时，转移支付的形式主要有税收返还、过渡期转移支付（2002年改为一般性转移支付）、体制补助（或上解）、结算补助、专项补助。最近几年，又增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付，财政部将这些转移支付和一般性转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付。为便于分析，我们将上述形式多样的转移支付划分为四大类：一是税收返还，这部分是1994年分税制改革时确立的财政转移支付的主要形式，其性质是减少改革成本，维护既得利益，不具有均等化功能；二是财力性转移支付，包括一般性转移支付，以及近几年来新增的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付；三是专项转移支付，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款；四是体制上解或补助与结算补助。这些转移支付在1994－2003年的比重如表1。 2.财政转移支付是地方财政收入的重要来源 分税制改革后，中央采取了财政收入适当集权、财政支出相对分权的财政模式，中央财政收入占全部财政收入的比重基本维持在55％左右，支出为全部财政支出的30％左右；地方财政收入占全部财政收入的45％左右，支出为全部财政支出的70％左右。因此，地方财政支出严重依赖中央政府的转移支付，中央对地方的转移支付成为地方极其重要的财政收入来源（如表2）。
