在社会发展领域内，提供公共服务的现存体制是由计划经济时期传承下来的，政府居于核心地位，以事业单位形式存在的各类公共组织是各项服务的提供主体。中国实行改革开放以来，在经济领域里由计划体制逐步转变为市场体制。伴随着经济体制的变革，在教育、医疗卫生、社会福利与社会保障以及环境保护等领域的社会公共服务体制也发生了一些变革。 传统体制时期，在教育、科技、医疗卫生、社会福利与社会保障以及环境保护等领域里，公立机构的一统天下，不存在私人企业与非营利社会组织。中国实行改革开放以来，私人企业与非营利社会组织开始进入上述各领域里，并逐步发展起来。但是，从整体上看，迄今私人企业与非营利社会组织的作用都还很有限，其组织与制度建设也很不成熟，公立服务机构依然是社会发展各领域里的主体，继承着传统的组织形式与体制。虽然社会公共服务体制的改革与创新已取得了一定进展，但并未能从根本上改变旧体制。与此同时，在经济体制市场取向改革与政府体制由集权到放权变革的影响、冲击下，传统社会公共服务体制的效能日趋低下、公共机构的定位与责任出现迷失、公共资金与资源的投入严重不足，各类公立服务机构在提供公共服务方面越来越力不从心。相比于中国经济体制市场取向改革与经济发展所取得的进步，社会公共服务体制的改革与创新相对滞后，这是当前中国在教育、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域里出现各种严重问题的主要根源之一。 一、社会公共服务体制理论 近些年来，学术界和有关部门对社会公共服务的关注加强，有关理论探索与政策讨论也越来越多，但迄今相关理论建设还是很初步的。邓小平建设中国特色社会主义理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观，为社会公共服务的理论提供了政治指导方向，但如何依据这些政治指导理论建立社会公共服务的具体理论框架、充实具体内容，仍是有待开展的艰巨工作。国外的公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论以及公民社会理论等，对中国社会公共服务理论的建设有很大助益，但显而易见，国外的这些理论不可能简单地搬到中国来，而必须经过分析、选择，根据中国社会公共服务的需要与现实予以合理吸收。 从迄今所进行的有关理论研究与政策讨论的情况看，有关社会公共服务的一些基本概念还并不不十分清晰，对新的社会公共服务体制的目标框架也还没有明确共识，有关的体制改革创新更缺乏有力的理论支持。概念混乱、理论贫乏表现在很多方面。例如，就什么是公共服务来说，将全部教育服务都看作是公共服务或者社会公益事业，而没有将教育中公共服务同营利性私人服务或非营利社会公益服务相区别；将公共组织的公共服务职能同政府的公共行政与社会管理职能相混淆；将公共服务与公共产品相提并论，等等。又如，就公共服务的组织机构来说，将政府当作提供公共服务的机构，而没有将国家部门中的各类组织机构根据其应有职能，合理区分为公共服务的政治决策与立法机构、公共行政管理机构与公共服务生产运营机构等；将民间的非营利社会组织也看作是非政府的公共组织，而不知从组织的产权、目标与决策权看，这些组织只具有社会性而不具备公共性，它们是非政府的社会组织而不是公共组织，中国目前的公立学校和医院等事业单位，才是真正意义上的非政府公共组织。再如，对提供公共服务的各类组织机构的基本性质不清楚，将各类公共组织提供公共服务的活动看作是慈善事业或者在从事社会公益性活动，却不知政府与公立服务机构所从事的都是公共性质的活动，如公共行政管理与公共服务，这是建立在公民基本权利以及国家公共权力与公共资源基础上的活动，与社会性质的慈善事业与公益性活动有根本区别。慈善事业与公益性活动是民间非营利社会组织的专门职能，是通过捐赠等渠道聚集社会资源与志愿者的力量，用于特定的服务供给。 二、社会公共服务体制国家部门 对于社会公共服务相关国家部门的考察，应从有关社会公共服务的四个决策支撑点以及相应的职能确定、机构设置、机制运作、制度安排以及相互间的关系进行。同时还必须考察中央与地方的关系以及国家财政状况。 1.国家政治决策与立法机构 根据中国宪法，人民代表大会是最高国家权力机构，应承担关于社会公共服务的重大决策、立法与监督的职能。判断人民代表大会是否有效地执行其职能可从几个方面看。 首先，人大对社会公共服务的重大决策与立法是否有充分的责任意识，履行适时制定适当决策与法律的职责，并承担决策与立法失误或不作为的责任。目前，在关于教育、医疗卫生、社会保障以及环境保护等的内容与结构、范围与规模、水平与标准、数量与质量，以及对基本社会公共服务所需公共资金与公共资源的来源、数量与分配结构等方面，人大缺少明确的决策与立法，有关社会公共服务重大事项的实际决策权仍主要掌握在作为国家行政部门的政府手中。在一些重要领域里只有行政法规而无法律，许多有关法律也是在行政部门主导下制定的。 其次，人大是否具备适时做出适当决策与立法的能力。这一方面取决于人大是否具有充分代表性，另一方面取决于人大代表及其工作人员的政治与法律方面的专业能力。 第三，人大是否具备足够的权威，以保证公共意志即国家意志的贯彻。中国的人民代表大会制度在“文化大革命”中遭到严重破坏，其组织与职能是自改革开放后才逐步重建的，其在国家政治中的作用也不断增强。但是，就同社会公共服务相关的职能来说，人大履行的职能同其应履行的职能之间还存在着相当大的差距。例如，人大尚不能确切掌握公共资金与资源的全面实际状况、对公共资金与资源分配的影响力相当有限。又如，人大在贯彻国家意志方面缺乏足够的权威性。近些年来，人大在教育、医疗卫生、环境保护方面确实做出过一些重大决策，确立了一些目标并制订了相应的法律。但是，当不少政治决策、目标与法律在贯彻实践中遭遇到阻碍、未能实现的时候，即所谓的有法不依、执法不严，在很多情况下人大未能及时采取措施予以纠正、补救、追究与惩罚。 2.国家行政机构 中国的国家行政机构是作为中央政府的国务院与各级地方人民政府。在中国，国家行政部门除了承担一般的国家行政管理事务之外，还承担着更为广泛的职能。首先，国家行政部门具有相当大的政治决策与立法的职能。有关社会公共服务的许多重大决策不是出自于人民代表大会，而是由政府决定的。一方面，政府自行制定行政法规与规章；另一方面，政府可以制定法律草案提交人大通过成为正式法律。在很多情况下，政府实际上主导着国家立法过程。其次，政府掌握着财政资金及其他公共资源的分配与使用。政府通过税收与非税收的方式从各个渠道筹集资金，代表国家行使国有资源与国有资本所有者的权力。政府对所掌握的公共资金与各种公共资源，拥有实际上的支配权。第三，政府包纳了对公共服务的宏观管理以及对具体服务生产运营机构活动进行协调的各项职能。在中国，没有专门的公共机构负责执行公共服务专业性的宏观运作管理职能。各领域公共服务的发展方向与结构的确定，各具体公立服务机构的管理、运作与协调等工作，都是由国家行政机构担当的。第四，政府直接管理着各具体服务生产运营机构。国家行政管理部门是各具体公立服务机构的直接上级，决定着各具体服务机构的产权、资金、资源与人事的配置，以及重大事项的决策与审批。
