党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。以十一届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案为标志，新一轮行政管理体制改革即将在全国逐步展开。深圳是少数几个率先对“大部门体制”进行探索的地方，剖析深圳取得的成就和存在的问题，意义不言而喻。 一、轨迹：“悲”“喜”交织的两部曲 从1981年以来，深圳行政管理体制改革经历了特色鲜明的两个阶段。 （一）第一部“喜”：由传统行政管理体制向大系统管理体系顺利转变 1979年1月深圳建市前的政府架构是7大类41个机构，① 设置深圳市时，其中38个机构转为深圳市革命委员会的工作部门。截至1981年8月深圳第一次改革前，机构达65个。这些机构基本上是按行业和产品分类设置的业务主管局。这是计划经济的产物。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部门管理特定的行政事务，分工很细。这样的行政管理体制，成了深圳改革开放的绊脚石，有必要进行改革。 深圳按照“精简、统一、效能”的要求，借鉴香港“大部门体制”，经过五次大的改革和多次微调，在精简撤并专业经济管理部门的基础上，建立综合管理部门，对企业实行大行业管理；合并职能相近和相关的机构设立综合性部门，实行大系统管理这样两条改革路径，终于在1998年在全国率先建立了与深圳经济社会发展相适应的大系统管理体系。 深圳大系统管理体系分三大系统十个子系统：② （1）经济管理系统由四个子系统构成： 大工业系统——按照政企分开原则，精简专业性工业管理机构，建立大行业的综合性工业经济管理体制，由经发局负责全市的工业经济管理。 大农业系统——将农业、林业、牧业、渔业、乡镇企业、农村经济及海洋业进行统一管理的农业经济管理体制，由农业局负责全市的农业管理。 大商贸系统——由对全市内贸、外贸和旅游业进行统一管理的经济管理体制，由贸发局负责全市的商贸管理。 大招商系统——建立集引进外资工作的统筹、协调、审批、管理和服务于一体的外商投资管理体制，由招商局负责全市的招商管理。 （2）城市管理系统由三个子系统构成： 大运输系统——将多种运输方式统筹结合，由运输局负责。 大城建系统——将城市规划、国土管理、房地产管理三者结合起来，实行统筹管理，由规划国土局负责。 大城管系统——将市政、环卫、园林绿化的行业管理和城市综合管理统一起来，由城管办统一负责。 （3）社会文化管理系统由三个子系统构成： 大文化系统——由文化局统一负责文化艺术、新闻出版、广播电视、版权和文物管理工作。 大教育系统——把普通教育、成人教育和高等教育机构合并起来，组成新的教育局，统筹全市的教育管理。 大社会保险系统——将医疗、养老、失业等社会保险业务由社保局统一管理，社会保险行政管理与基金管理分开运作。 深圳的大系统管理体系基本没有计划经济条件下对口设立的“小部门体制”痕迹，为向“大部门体制”转变奠定了较好的基础。 （二）第二部“悲”：痛失由大系统管理体系向“大部门体制”转变的良机 从2001年下半年到2002年上半年，中央编办先后确定了深圳等5个市（区）作为全国深化公共行政体制改革的试点。此次改革自2001年底深圳市编办向中央编办上报《深圳市深化行政体制改革创建公共行政管理体制试点的意见》起，至2004年5月正式下发《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》③ 止，前后历时三年多。与以前历次改革不同的是，此次改革的要旨不再是机构数的增减，而是行政权中决策、执行、监督如何实现协调和分离。这一主题源于“十六大”报告中所说的“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。 改革方案的基本思路是在事务、职能分析的基础上，将政府职能一分为三，即决策、执行、监督。以大行业、大系统的方式设立决策部门，就每个决策部门关联的业务设若干个执行机构，决策权在决策机构，执行权在执行机构，监察局和审计局作为监督部门直属市长管辖。与此相配套，建立公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统。显然，这是一个不折不扣的“大部门体制”方案。深圳某学者用“行政三分制”这个词概括其内容，并向媒体披露，一时沸沸扬扬。 当时中编办的设想是2002年底出方案，2003年一季度开始实施，三季度总结经验，但这个时间表随即作废。正式公开启动这项工作是2002年11月底十六大刚闭幕后。2003年3月初，改革方案基本定稿并获中央有关部门原则同意，8月国务院调研组来深圳，有人曾就“行政三分制”探询调研组意见，但没得到回答。此后，就不了了之，媒体热议也渐渐平息。 2004年5月正式下发的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》与原有方案比较已大相径庭。就这样，深圳与这次改革良机失之交臂，与“大部门体制”在许多方面很接近的大系统管理体系，没有顺利转变为真正意义的“大部门体制”。
