一、政府监管及其改革研究背景 （一）实践背景 1.国际背景 20世纪30年代，已于1887年率先建立监管制度的美国政府为应对灾难深重的经济危机，进行了广泛的行政改革，加大了政府干预的力度与范围，创立了一批新的政府监管机构，如证监会、联邦通讯委员会等。独立监管机构的壮大，标志着美国已从消极的“夜警政府”（police state）转变为积极的“监管型政府”（regulatory state）。20世纪70年代末，撒切尔政府为缓解财政、管理和信任危机，进行了市场化改革，并在借鉴美国政府监管经验的基础上，实行政府监管改革，陆续建立了一批政府监管机构，如民航监管局、电信监管办公室等，监管型政府在英国成型。20世纪80年代以后，OECD诸国均采用政府监管模式，各发展中国家亦大力借鉴政府监管，由此监管型政府在世界范围内崛起。实行政府监管制度的国家和地区，多年来一直开展了卓有成效的监管改革。尤其是OECD国家的旨在提高水平和改善质量的监管治理改革，取得了丰硕的理论与实践成果。 2.国内背景 20世纪80年代开始，中国政府致力于改革开放，政府改革进行了诸多可贵的探索，也取得了许多制度性成果。经济体制改革的最大成就莫过于市场经济体制的初步建立，与此相适应，政治体制改革以转变政府职能和政府机构改革为契机，正步入艰难的破冰之路。我国政府管理方式出现了显著的变化，具体说来，就是由全面管制转向管理与监管的适当分离；由部委行政转向一般管理与专业监管的二元并立。特别是近年来，系列监管机构相继成立表明，我国新型的政府管理体制似已初步形成。可以说，我国政府监管根源于市场经济的本质要求，直接催生于政府体制尤其是政府机构改革，它受现代欧美政府监管及其改革理论的深重影响，并在中国国情与西方理论的双层作用下独特成型。 政府监管的实践，也暴露出许多深层次问题。政府监管理念陈旧，往往局限于经济发展的效率和效能，而未能上升到社会治理和社会和谐的应有高度；政府监管体制粗疏，无论是机构设置与职能设定，还是权责划分和运行机制构建，往往局限于应急性和应景性的仓促安排，均未能提炼和吸纳应有的制度理性；政府监管法治缺失，往往局限于作法制上论证和事实上的修修补补，而缺乏相应的法律规范和法律供给；政府监管之于政府决策，往往反映出分明的政治随意性与决策者的主观偏好，而未能有明确的决策管理要求和决策管理议程。诸此等等，都极大地影响到监管权威和监管功能的发挥，导致监管效率和监管质量的低下，不能不引发人们的改进性思考。 政府监管的发展，还进一步面临着诸多现实挑战：一是市场经济发展，要求政府监管紧密相随。市场经济的推进要求政府监管着力于促进竞争、消除垄断、克服市场的外部性与内部性；产权改革的推进，要求政府监管着力于放松管制，逐步实现对多元产权主体的间接性与监督性管理。二是公民社会的发展，要求政府监管快步跟进。公民社会的演进，要求政府监管转变传统的发展观念，确立科学与可持续的发展观念，保障社会成员共享改革成果；公民精神的发育，要求政府监管改善与民众的非亲和关系，进而提供质量良好的公共产品。三是国际化与全球化浪潮，要求政府监管从容应对。经济、社会、文化的全球化过程，要求政府监管消除壁垒，促进贸易；要求采用国际良好做法和普适性标准；要求改良国际公共产品输出，促进全球化问题的解决。 （二）理论背景 1.国际研究概况 国外政府监管及其改革的理论研究，起于美国监管制度的产生，兴于20世纪70年代，此后以降，可谓方兴未艾。国外政府监管及其改革的研究文献主要集中于经济学、法律学领域，政治学和公共管理学亦有相当深入的涉猎。 （1）经济学领域 重要的文献有庇古（Pigon）的《福利经济学》（The Economics of Welfare,）[1]；科斯（Coase）的《社会成本问题》（The Problem of Social Cost）[2]；施蒂格勒（Stigler）的《经济管制理论》（The Theory of Economic Regulation）[3] 与《产业组织和政府管制》[4]；肯尼思·巴顿（Kenneth Button）的《管制改革的时代》（The Age of Regulatory Reform）[5]；罗伯特·W.哈恩（Robert W.Hahn）的《重振规制改革：全球视角》（Reviving Regulatory Reform:A Global Perspective）[6]；植草益的《微观管制经济学》[7]；丹尼尔·F.史普博的《管制与市场》[8]等。这些文献中，前三位学者分别运用了福利目标理论（又称公共利益目标理论）、契约理论和俘获理论，他们将焦点聚于公用事业和基础产业的市场准入和定价等问题上；肯尼思所编著的《管制改革的时代》是一本经济学论文集，主要描述了全球经济市场自由化所带来的重大变化，分析了美国、英国、澳大利亚和加拿大四国在航空、运输、能源、金融、电信等行业的监管改革；哈恩运用当时最新的资料对政府规制及其改革的国际化进行了周详的检视和分析；植草益重点研究了自然垄断的政府管制；丹尼尔则考察了除金融管制外的所有经济性与社会性管制，提出了较完整的市场失灵理论，并对管制目标、管制功能和克服市场失灵等方面进行了规范研究。所有这些文献成果，构成了世界范围内开展多学科研究的前提和基础。
