以1978年十一届三中全会为发端，中国共产党带领全体人民以一往无前的进取精神和波澜壮阔的创新实践，开辟了改革开放的新时代。在30年经济体制改革的历史画卷中，财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口，谱写了极富华彩的一章。财政改革的30年，是向规范的市场经济财政体制不断迈进的30年，是促进综合国力不断增强的30年，是广大人民群众在财政改革发展中得到实惠最多的30年。站在新的历史起点上，按照十七大“毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性”要求，总结30年财政体制改革的经验，将财政改革事业继续推向前进，具有十分重要的理论与实践价值。 一、30年财政体制改革的简要回顾 1978年以前，我国实行高度集中的计划经济体制，与此相适应，财政实行高度集中的“统收统支”管理体制。在传统体制下，经济运行呈现高度的行政性指令状态，资源配置以行政性计划安排；国民收入分配以低价收购农副产品和低工资为基础，财政对企业实行“统收统支”财务体制；财政收入由企业利润上缴形成，财政支出呈现“城市财政”特征，对城市大包大揽，对“三农”仅是农业生产有专项扶持渠道，地方和企业无财力自主权。1979年，作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。 1.财政体制改革前15年：艰辛探索改革方向 为解决中央对地方、国家对企业“管得过多，统得过死”的问题，财政体制改革以“放权让利”为突破，先后经历了分级包干、分税包干和中央地方大包干财政体制三个阶段。1980年，实行“划分收支、分级包干”财政体制。主要内容是，按照经济体制与企业隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变；按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。分级包干财政体制缺陷明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。实行分级包干体制期间，实施了国有企业“利改税”，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业的分配关系发生了实质性变化。因此，1985年和1988年先后两次改革财政体制。1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。主要内容是：按照“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。1988年实行中央地方大包干财政体制。主要内容是：全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。 1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的背景下，财政改革不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题，导致国家财政收入占国内生产总值、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，以至于政府行政能力和中央政府调控能力明显下降。 2.财政体制改革后15年：建立分级分税制体制 1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，正式明确了我国经济体制改革的方向。财政改革作为宏观经济体制改革的中心环节，适应市场经济建设的要求，开始了新一轮的改革。1994年，立足我国国情，并借鉴发达国家财政管理体制的经验，我国建立了分级分税制财政管理体制。为保证改革顺利进行，分税制财政改革在原包干体制确定的地方上解和中央补助格局基本不变的前提下，采取“三分一返”的形式，重点对财政收入增量进行调整：一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照税制改革的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划分为地方税；将涉及经济发展全局的主要税种划分为中央与地方共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证地方既得财力。 1994年的分税制改革构建了市场经济体制下财政体制的基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。此后，随着经济社会发展与体制改革深化，有针对性地对财政体制运行中的一些方面进行了调整，主要内容是：第一，调整中央与地方收入安排。包括1997年调整金融保险营业税收入划分；1997年、2000年、2001年、2002年多次调整证券交易印花税中央与地方分享比例；2002年实施所得税收入分享改革，按市场经济原则将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享；2004年改革出口退税负担机制。第二，完善政府间转移支付制度。1995年起，中央对财力薄弱地区实施了过渡期转移支付，2002年实施所得税分享改革后，合并因分享增加的收入，统一为一般性转移支付；2000年起，实施民族地区转移支付；1999年至2004年，安排调整工资转移支付资金；2005年开始，实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度。同期，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策目标和推动重大改革的要求，新增了一些专项转移支付项目，如对农村税费改革、天然林保护工程、社会保障制度建设专项补助等，初步建立了比较规范的专项转移支付体系。
