住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障；住房问题是重要的民生问题，是群众最关心，也是与群众利益最密切的问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。温家宝总理在2007年政府工作报告中强调：“房地产业应重点发展面向广大群众的普通商品住房。政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。改进和规范经济适用房制度”。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号，以下简称《若干意见》）也规定，“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。 一、我国住房制度改革与住房保障现状 我国住房制度变革，经历了一个不断推进、发展的过程。1988年，国务院印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》（国发[1988]11号），提出“进一步实行住房商品化，推动住房的社会化、专业化、企业化经营”，标志着我国住房制度改革已进入整体方案设计和全面试点阶段。1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），明确了住房制度改革的基本内容，住房制度改革工作全面启动。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）出台，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，同时确立了以经济适用住房、廉租住房和住房公积金为主体的社会住房保障体系。2003年国务院颁布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），强调经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，同时要建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。 但近几年来，在我国住宅商品化与市场化的过程中，全国房价增速过快，住房保障严重滞后。在这一背景下，原建设部《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》（建住房[2006]204号）要求，根据城镇最低收入家庭住房需求及经济发展水平，不断扩大廉租住房保障覆盖面。2007年初，原建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上指出，从十多年改革与探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。调控和监管房地产市场，促进其健康发展是政府的职能。同年8月7日，以重点解决城市低收入家庭住房困难为目标的《若干意见》及其配套文件相应出台，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，基本构建了对低收入人群主要以经济适用住房和廉租住房等作为保障方式的住房保障体系。 目前，我国绝大部分地区已建立起经济适用住房和廉租住房制度，但覆盖范围普遍较小。其中，经济适用住房以政府投资建设为主要供应方式，廉租住房除政府投资新建外，还包括政府收购、改建、社会捐赠等供应方式。根据原建设部的统计数据，1998～2003年全国用于经济适用房建设总投资为600亿元，经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米，解决了600多万户中低收入家庭的住房问题。（建设部部长就《经济适用住房管理办法》答记者问，光明日报2004.05.24）2004年至今虽没有具体统计数据，但各地新建和在建的经济适用住房的数量仍保持较快速度增长，仅2007年前5个月全国共投资149亿元用于经济适用住房建设。（发改委：中国前5月经济适用房开发比重下降，新华社2007.07.03）自1998年国家出台廉租住房政策以来，我国的廉租住房制度建设已取得较大成效。数据显示，截至2006年底，全国657个城市中已有512个城市建立了廉租住房制度，占总数的77.9%。全国累计已有54.7万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。仅2006年，新增的受益家庭就达21.9万户。但全国人均住房面积在10平方米以下的低保家庭有400万户（如果扩大到低收入家庭，总共有近1000万户），占低保住房困难家庭的6.7%，占低收入住房困难家庭的2.7%，占全国城市家庭的0.15%。（建设部：调控取得积极成效普通收入居民考虑租房，中国青年报2007.08.31）因此，廉租住房保障工作任重而道远，而且，总体说来，各地区的发展是很不平衡的：沿海发达地区和经济发达城市走在了前列，有的城市已经建立了相对完善的符合本地实际的廉租住房制度；中部地区相对落后，部分城市已经开始了初步的探索；西部部分贫困地区因为各方面的困难则还没有起步。 我国致力于解决低收入群体住房困难问题的同时，还按照“广覆盖、保基本、可持续”的方针，积极研究探索并制定了相应的政策以逐步扩大住房保障范围，提高中等收入群体住房消费能力。2006年6月，国务院印发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）规定了“双限双竞”措施（“双限双竞”是指在限户型、限房价的基础上，采取竞房价、竞地价的办法，通过公开出让方式确定商品住宅建设单位），提出了建设限价商品房的思路（限价商品房是按照“以房价定地价”的思路，采用政府组织监管、市场化运作模式建设管理的一种限价格、限套型（面积）的商品房）。原建设部部长汪光焘在2008年全国建设工作会议上明确指出，在商品住房价格高位运行和上涨较快的大中城市，2008年要增加限价商品房供应，鼓励各地发展政策性租赁住房，帮助中等收入家庭解决住房困难。限价商品房政策出台旨在解决中等收入住房困难家庭的住房需求，弥补了住房供应不足与保障层次的缺失。从目前情况看，限价商品房发展主要存在以下问题：一是，限价商品房的政策不完善。实施限价商品房需确定房地产开发企业的利润范围、明晰限价商品房的开发规模、引入监督机制、建立有效的流转机制等，目前大多数城市有关的政策还在摸索阶段。二是，限价商品房的操作具有较大难度，并未在全国大规模开展。政府对限价商品房的开发成本和合理利润进行测算后，设定土地出让的价格范围，相对普通商品房利润较少，大多数房地产开发企业缺乏参与兴趣，从而出现限价商品房建设用地拍卖时流标等问题。三是，政府“经营城市”的政绩需求，与通过降低土地出让金等优惠政策向开发商“让利”之间的现实矛盾，导致政府推行该政策的动力不足。我国的限价商品房是一个新生事物，尚未构成政府住房保障的重点，只在北京、青岛、成都、广州和深圳等部分城市进行了适度的探索，尚未进入全面运行阶段，其推行和完善还需经历一个较长的发展阶段。
