应该分权还是授权？

      财政管理体制作为在中央与地方以及地方各级政府之间划分财政管理权限的一项根本制度，历来是财政理论界和实际工作部门研究的热点。特别是近年来，随着地方财政特别是县乡财政困境问题日趋严重，体制优化问题更成为理论界关注的焦点，涌现了一大批研究成果。但就笔者所见，绝大多数文献对体制问题的研究仍然难以摆脱传统思路的窠臼，不外乎从政府间事权及支出责任的划分、政府间财权和收入的划分及转移支付制度设计等方面提出改进的对策和建议。这对优化体制设计、解决县乡基层财政困难问题固然很有帮助，但不能从根本上消除我国财政管理体制的痼疾并最终优化政府间财政关系。基于此，本文不揣浅薄，拟分析我国财政体制问题之症结，并试图提出治本的解决思路。

      一、传统的“自上而下”由中央向地方分权的模式存在局限

      自新中国成立以来，我国在划分政府间财政管理权限时，一直采取的是由中央向地方逐级分权的思路，其逻辑前提是，权力首先集中在中央，地方的权力由中央赋予，低层次地方政府的权力由高层次的地方政府赋予。这意味着中央随时可以调整与地方的权力划分办法，高层次的地方政府在处理与低层次地方政府的财政关系时也可以效仿中央的做法。这既不能在中央与地方以及地方各级政府间形成稳定的权力划分格局，同时也扭曲了政府与民众的关系。一级政府主要对上级政府负责，接受上级政府的评价和监督，而在一级政府辖区内，民众通过选举产生的权力机关对该级政府的监督却不能充分发挥作用，由此而产生的负面影响可概括为以下几点：

      第一，不便于民众监督制约政府的行为。在市场经济条件下，政府的行为目标集中为一点，就是弥补市场失效、提供公共产品、满足公共需要，解决民众依靠市场机制所解决不了或解决不好的问题。为此，民众必须把自己的一部分权力赋予政府，使政府相对民众具有强制力，这可以大大降低政府运作的成本，但由此而可能产生的风险是，政府一旦成立，相对民众就成为一种异己力量，政府利用手中的强制力也可能危害公众利益。因为真正抽象的一般意义上的理想化政府是不存在的，现实中的政府都是由政治家、官僚及政府公务人员所掌握和控制的，而按照公共选择学派的观点，这些人都是理性的“经济人”，其会按照实现自身利益最大化目标来作出决策，从而不利于公共利益最大化目标的实现。因此，政府作为民众为提高自身利益而设立的组织，其行为必须置于公众的监督约束之下，这是保证政府高效运作的必要条件。[1]

      如果政府间财政管理权限的划分采取由中央向地方分权的思路，那么与之相对应的逻辑思路是：全国民众经过层层选举推选出全国人大代表，组成全国人民代表大会，然后由全国人大授权组成中央政府，接着再形成由中央政府到基层政府逐级授权的链条（见图1）。显然，这一委托代理链条很长，从全国人大代表的推选产生过程看，是“自下而上”的委托代理；从政府间权力划分的角度看，则是从中央到地方的“自上而下”的委托代理。这种“自下而上”与“自上而下”相结合的纵向委托代理链条在我国公共权力分配中发挥着较强的制约作用；而同级权力机关对同级政府的监督、制约作用却难以充分体现。这样一来，一级政府事实上主要对上级政府负责，所以基层民众要监督基层政府的行为，就必须绕一个“大弯”（先“自下而上”再“自上而下”），从而会因链条太长而付出高昂的委托代理成本。这一成本高到一定程度就会使基层政府难以受到基层民众较为充分的监督。因此，如果基层政府的决策者并不按照辖区居民公共利益最大化进行决策，而是夹杂进个人私利，那么基层政府所确定的公共产品供给的规模、结构及供给方式难以满足民众的愿望和要求就具有了一定程度的必然性，这最终要导致社会福利损失。

      

      第二，为地方政府特别是基层政府行为的异化创造了条件。即便假定中央政府是对民众负责的政府，在由中央向地方分权的模式下，仍然难以保证地方政府的行为能真正体现中央政府的意图和要求。因为在由中央向地方分权而建立委托代理链条的过程中，代理人的数目逐级增加，由此导致为防止代理人行为目标偏离委托人的意图和要求而进行的“自上而下”的监督就必然是“一对多”的监督，即一个中央政府要监督几十个省级政府的行为，然后省对市、市对县、县对乡镇的监督，无不呈现“一对多”的监督格局。在信息不对称因素的制约下，中央政府就难以对地方政府、高层次的地方政府就难以对低层次地方政府进行有效监督，因而通常只能是以经济增长率、基础设施供给程度等相对容易考核的指标来衡量下级政府行为的有效程度。地方政府的决策者作为理性的“经济人”，为了实现自身利益最大化，必然想尽一切可能的办法来盲目追求经济增长率，大搞政绩工程和形象工程建设，甚至以指标造假的办法来显示政绩。这会使地方性公共产品的供给结构与地方性公共产品的需求结构脱节。在图2中，假定地方政府要提供两种地方性公共产品A和B，社会成员对二者的需求结构处于社会无差异曲线I和资源约束线的切点E，而地方政府决策者确定的供给结构却处于F点或 G点，这两点处于无差异曲线Ⅱ与资源约束线的交点，其所代表的福利水平明显低于无差异曲线I所代表的福利水平。虽然这两点并不利于辖区民众公共利益的最大化，但如果对政府决策者个人的政治前途有利，就很容易成为地方政府资源配置的决策点。一些坚持政治操守、脚踏实地、埋头苦干的政府决策者难以得到提拔重用，而善于投机钻营、迎合上级政府口味、单纯追求各项考核指标而置辖区内社会成员公共利益最大化于不顾的政府决策者却可以飞黄腾达，于是所谓的逆向选择和道德风险就由于中央与地方及地方各级政府之间存在严重的信息不对称而鲜明地表现出来。

      

      第三，导致基层财政困难。如果中央政府及高层次的地方政府存在相对独立的利益目标，那么基层政府由于处于政府间权力划分金字塔的底部必然受到严重挤压，其职能实现遭遇严重障碍及财政陷入困境就带有一定程度的必然性。按照公共选择学派的观点，政府追求预算规模最大化。因为这可以突出地显示管理者的成就，能扩大管理者的权力范围与社会影响力，能使管理者有很好的办公场所和设施，能增加工资、奖金和福利，或者能减少部门内人员的平均工作强度。虽然追求预算规模最大化的动机会受到政治家的制约，但其与政治家之间的信息不对称可以诱使政治家作出支持预算规模扩张的决策，[2]由此可推论每一级政府都在追求自身预算规模最大化。这对政府间财政管理权限划分所产生的影响是，中央政府或高层次的地方政府会利用自己手中所掌握的体制确定权，挤压下级政府的财权，扩大下级政府的事权，从而在政府间形成一种“事权下移、财权上收”的权力分配格局。由于基层的县乡政府特别是乡镇政府，已经没有下级政府可以集中财力、下放事权，回旋的余地很小，所以其财政运作出现严重困难、甚至陷入困境就与这种由中央向地方，再由高层次地方政府向低层次地方政府层层分权的做法有直接关系。在某种意义上讲，这甚至可以说是造成我国基层财政困境的症结所在。由于基层财政担负着向广大农村社会成员提供公共产品的职责，基层财政的财力匮乏，必然会导致农村公共产品供给不足，使我国公共产品供给呈现典型的城乡二元结构：农村社会成员享受种类、数量较少、质量较差的公共产品，而城市社会成员享受种类、数量较多、质量较好的公共产品，这不仅不符合公平标准，不利于城乡公共服务均等化目标的实现；而且根据边际效用递减规律，这种公共品供给的城乡二元结构也直接导致资源配置效率低下。