中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0048-04 位居我国政府架构中第三层级的地级市，由于经济上市县争利，行政管理上削弱了县级自主权，同时局限于自身的经济实力，导致调节城乡关系乏力，其地位和功能越来越受到人们的质疑。同时，随着市场化进程的加快，政府职能的转变，大量审批事项被取消，地级市的行政职能事实上存在“空心化”的趋势，而维持其正常运转的成本，每年高达数亿，成本效益两相权衡，市级政权体制的改革似乎有其必然性。在这种情况下，如何建立一种适应经济社会发展和社会制度变迁进程的行政管理体制，就成为当前中国行政管理体制制度面临的重大现实问题。为此，笔者提出以下思路。 一、取消地级管理层，最终实行省直接管理县体制是我国行政体制改革的方向 按照政治权力运作的基本原理，权力要从权力主体到达权力客体，中间经过的层次越多，权力“能量”的消耗就越多，同时行政效率就越低。从上世纪80年代开始，世界各国普遍开展了行政体制改革，根据目前对世界上191个国家和地区地方行政区划层次的初步统计：地方行政层次多为二、三级，约占74%，超过三级的只有17个国家，占11%，如印度，实行邦——县——区三级制；美国国土面积与我国相近，也实行州——市二级制与州——县——镇三级共存制；日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6%；610年为虚三级制，占28.7%；600年为实三级制，占28.2%；276年为三、四级并存制，占13.0%；350年为多级制，占16.5%。[1]由以上内容可以看出，世界上多数国家的地方政体实行两级制，而市管县体制后，我国地方行政区划的层级由省、县、乡镇三级变为省、市、县、乡镇四级，管理层次之多为世界之首。从行政管理的角度来看，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。增加了一个市（地）级管理层次，必然要增加相应的行政机构和公务人员，而且这些公务人员还要消耗大量的社会资源，加大了管理成本。以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿元以上，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右；而全国共有280多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1400亿元以上。[2] 少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方政体改革的方向。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。目前我国的行政层级过多，以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，从发展的趋势看，这个管理层应逐步取消，最终实行省直接管县体制。 当然，减少地方行政管理层次还应考虑其管理幅度。实行省直管县市的行政体制必将增大省的管理幅度。目前，扩大省级管理幅度的可行性主要基于以下三个方面的原因：一是以分散、自由为核心的市场经济体制的确立与运行，为扩大管理幅度提供了可能性。二是区域经济关系日益密切，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，原有的行政隶属关系在经济上日益淡化。三是现代网络通讯的普及和科学管理水平的提高，为扩大省级幅度，实现省直接管理县市提供了有利的物质和技术保证。电脑、网络大大提高了人的办公能力，便利的交通缩短了省与县之间的距离。同时，人们专业文化水平和管理能力的提高使领导、管理者能从容自如地处理纷繁复杂的事务，这些都是世界各国普遍实行大幅度管理体制的重要原因之一。[1] 在“缩省扩县”逐渐成为一种占主流地位的解决地方行政体制改革和区域经济一体化问题的思路时，王健等几位专家学者提出了“复合行政”的概念[3]，强调要解决中国区域经济一体化与行政区划冲突必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，主张建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间，并吸纳非政府组织参与的多中心、自主治理的合作机制。尽管“复合行政”只有在健全的宪政制度框架之内才有可能发展成为一种具有操作意义的行政体制改革实践，而这种前提条件的创造显然是无法在短期内完成的，但这种思路对于我们跳出传统的行政区划和行政体制的思维框框，探寻新的改革路径却是富有启示意义的。[4] 二、现阶段，市（地）级政权体制改革应走“弱市”之路 笔者认为，取消市（地）级管理层至少应具备两个条件，一个是城乡差别很小，另一个是市场经济充分发育。现阶段，我国取消市（地）级管理层的条件还不够成熟，市（地）级政权体制改革应走“弱市”之路。我们所指的“弱市”有两层含义，一层是削弱市（地）对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向。通过县域内企业经济活动的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系；另一层是强化地级市，尤其是中心建成区的经济中心聚集和辐射功能。因为，无论市管县体制的负面影响有多大，一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。
