中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0043-06 我国地级管理层从上世纪80年代开始，由派出机构逐步演变为一级政权，主要包括三种模式，即地区领导县体制、自治州（盟）领导县（旗）体制及地级市领导县。截至2004年底，全国333个地级行政建制中，地区（自治州、盟）有50个 （包括17个地区、30个自治州和3个盟），地级市283个[1]，市领导县已经成为地级政权中占主体的体制。 从1983年江苏省开始试点至今，市管县体制已经历20多个年头。期间，该体制发展迅速，并已成为当今中国普遍遵守的行政区划模式，构成了宏观纵向体制的基本权力结构。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的同时也带来了许多负面效应，各种矛盾日趋凸显。为此，国内许多专家学者和实际工作者对市管县体制都作了深入的研究和细致的分析，并提出了改革现行市管县体制的思路。下面笔者将围绕市（地）级建制的存去、市管县体制改革的原则、省管县体制的实施及相关措施的配套等四个问题对这些改革思路加以综述。 一、市（地）级建制的存去问题 关于市（地）级建制的存去问题主要有以下三种观点。 第一种观点是“撤市（地）建县”，实行中央、省、县及乡镇四级行政管理体制。[2]一方面，当前我国实行的是“中央——省——地市——县——乡镇”五级管理，“撤市（地）建县”后实行的是“中央——省——县——乡镇”四级管理，新的行政管理体制比原有的体制少了一个管理层次，管理层次的减少必然将减少交易费用。根据张五常教授对交易费用的解释，交易费用也就是制度费用包括制度的运行费用和改变制度的费用。因此，在进行行政体制改革时必须比较新旧制度的交易费用，从而选择费用低的制度。从信息传递的角度来看，过多的管理层次使得信息交流更加困难，减少一个层次，不但信息的传递速度加快，效率提高；而且将减少一个过滤层，使得传递的信息更加真实，也将提高管理效率。另一方面，20世纪80年代以来，无论是西方资本主义国家、新兴工业化国家，还是经济转型国家，都掀起了行政体制改革的热浪。从英国到法国再到日本，绝大多数国家实行了四级管理体制。目标都是提高政府效率、推动经济发展、提高综合国力。早在秦汉时期我国政府行政管理体制就分为“中央——郡——县——乡”四级，目前我国的四个直辖市和海南省也实行了“中央——省（直辖市）——县（区）——乡镇”四级管理体制，这些实行四级管理的省、直辖市，运转正常而且管理效率非常高。由此可见，在我国实现四级管理既有现成的经验同时又能与世界接轨。 第二种观点是地级市作为一级政府不但不应撤销，还应该强化，并通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效之目的。[3]从历史上来看，市作为一级政权原本不存在，专区和地区本是省政府的派出机构。改革开放以后，市通过理顺市县关系成为一级政权，是顺应市场经济的客观需要而成长的，同时也起到了促进城市二、三产业发展，带动区域经济增长的作用，形成了以城市为中心，县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看，也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系。我国每一个省，一般山区、平原、丘陵都有，矿物资源也非常齐全，可以做到万事不求人，因此，具有相当的封闭性。而地级市半径一般在100公里左右，无法做到生产要素样样都齐全，任何生产都必须寻求外部协作，这就使其具有本质上的开放性特征，便于形成全国经济的一体化和专业化。现行行政区划体制显现出的突出问题就是管理层次偏多，行政区域单元大小悬殊。由于省会城市辐射能力由中心向边界递减，形成了许多经济发展死角。几乎所有省的边缘都是经济落后地区，其原因是远离政治和经济中心，现代化的曙光很难照射到那里。这些地区并非天生贫困和落后，恰恰大多是资源富裕地区，但丰富的资源并不能给他们带来富裕。通过重心下移，把发展重点放在200多个地区级城市，通过城市的带动，将根本消灭我国的经济发展死角，才有可能使现代化的曙光普照中国大地。对行政区划层次与范围影响巨大的重要外部因素之一是交通通讯条件，交通通讯越发达，行政区划的层次可以减少，行政管理的幅度可以增大。我国目前的交通通讯条件较之改革开放以前有很大的改善，公路、铁路、航空运输四通八达，还有迅速发展的高速公路，缩短了市镇乡村之间的距离，方便了行政管理。地级城市的交通条件相对比较完善，全国的地级城市中，不通火车的城市只有极少数。有相当数量的地级城市修建了高速公路，通往各县镇的公路也已相当完善，交通设施的改善为加强中心城市的地位，促进城乡经济联系和经济发展创造了条件，地级市已成为中国最重要的区域经济单元。由此看来，地级市作为一级政府不但不应撤销，还应该强化，应通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效，为老百姓减轻负担之目的。 第三种观点是逐步撤销地级管理层，最终实行省直接领导县体制。[5]按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。市领导县体制的突出问题集中到一点，就是省县之间多了一个中间管理层，增加了管理成本，降低了工作效率。以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，从发展的趋势看，这个管理层都应逐步取消，最终实行省直接领导县的体制。但考虑到取消地级管理层影响很大，全国各地情况又很不一样，实行省直接领导县的体制不能一哄而上，必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区的辽宁、浙江两个省进行试点，经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步全面推行。取消市领导县体制不等于撤销地级市，因为市辖区作为市的二级行政区划建制只能由市领导。要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑，进行市区管理体制的创新和重构。同时，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县平行，但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同。同时，对于那些具有明显的区位优势、周边地区产生着辐射作用的市，其中心城市地位不应削弱而应加强，真正成为几个县域经济发展的领头羊。对于自治州的体制则宜暂时不动，短时期内也还必须保留这些省区的地区领导县体制。
