中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0038-06 根据《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。截至2004年12月31日，全国县级以上行政区划共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；50个地区（州、盟）；661个市，其中：直辖市4个；地级市283个；县级市374个；1636个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；852个市辖区。总计：省级34个，地级333个，县级2862个。[1]从以上资料可以看出，全国333个地级行政建制中，地区（自治州、盟）有50个（包括17个地区、30个自治州和3个盟），地级市283个，市管县已经成为地级政权中占主体的体制。因此，本文将主要分析市管县体制这一主要地级政权形式形成、发展的背景、现状及存在的问题。 一、市管县体制的法律依据和政策脉络 所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。[2] 新中国成立之初，市管县体制处于缺乏法律依据的自发状态，依1954年的宪法的规定，直辖市和较大的市分为区。在这一阶段，无论地级市还是直辖市管县还都没有明确的法律依据，但是市管县的实例已经出现，至1957年底，全国已有3个市领导4个县、代管1个县级市。1958年国务院又先后批准北京、上海、天津三市和辽宁省全部（后又恢复了几个专区）实行市管县体制。 1959年9月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，第一次以法规形式确定了市管县的行政体制，解决了法律依据的问题，推动了市管县体制的发展。 1978年的宪法明确规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”市管县的行政体制历史性地载入我国宪法。1982年，中共中央以(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。随后，实行市管县体制的地级市日益增多。 1993年，全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次要求“地市合并，实行市领导县”体制。地级管理层基本上变成了一级“实”的行政区划建制，其中县级市虽然名义上由省直辖，地级市代管，但实际上是地级市在直接管辖。 1999年中共中央、国务院以中发[1999]2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构——地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。”从此，市管县的行政体制在我国全面确立，其中辽宁、广东、江苏等省已经全部实行市管县体制。 总的来看，我国《宪法》在规定我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时，还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可实行市管县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”两个概念，实际上，实行市管县的地级市竟多达283个。显然，大多数地级市管县是缺乏法律依据的。地级市管县级市更是没有法律依据，因此只能以“代管”的形式来避开法律矛盾。由于这二者的关系是事实上的“直管”，所以其缺乏法律依据的问题更加突出，与当今社会依法行政的要求相背离。 二、我国市管县体制的基本定位 1.实行市管县体制是为了解决长期以来造成的条块分割、城乡分割和地区封锁问题 如前文所述，中国市管县（市）体制由来已久。早在新中国成立初期，为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题，国家在一些城市实行市领导县的行政管理体制。但大规模地推行市管县体制则是20世纪80年代以来的事。 上世纪80年代初期，随着改革、开放政策的实施，经济发展水平、城乡差距、地区差距不断加大。同时，在长期计划经济体制下，逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制高度集中，条块分割，与商品经济的发展产生了尖锐的矛盾。行政管理体制内部长期实行市县分治，城市人为地脱离周围农村孤立发展，城乡二元体制使经济增长日益陷入城乡分割的困境之中。具体来说，突出体现为三个方面的问题：[3]一是块块分割；二是条条分割；三是城乡分割。 要彻底解决上述问题，实际上已不仅仅是经济体制改革的内容，而是更进一步涉及国家行政体制的改革。因为区域经济的发展既不能孤立地依赖中心城市，也不能抛开城市片面地强调广大的农村。只有将城市空间组织与区域经济开发相结合，才能根治经济发展城乡和区域不平衡的弊病；只有发挥城市的中心作用，以中心城市为依托，建立城市经济区，按照商品经济的客观要求统一组织城乡生产和流通，才能使传统的以行政手段管理经济的体制向新型的按经济规律管理经济的体制转化。正是在这种背景下，中共中央于上世纪80年代初决定在全国试行市领导县体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。
