中国地方府际关系的演变与发展趋势

      地方府际关系是国家行政体制的重要组成部分，我国改革开放以后逐步形成了“市管县”体制，并且这一体制成为当前我国主要的地方府际关系。但是，随着我国市场经济的迅速发展和社会转型的不断深入，“市管县”体制与我国经济社会发展是否相适应逐渐成为各级政府与理论界非常关注的重要问题。“市管县”体制自创设至今，在取得了一定的制度收益的同时，各种问题也不断凸显，尤其是晚近以来，在“市管县”体制的积极效应充分释放以后，其消极作用也表现得愈来愈明显。尽管现在理论界对“市管县”问题的讨论很多，但从“市管县”发展脉络的梳理出发来全面回顾和反思其动力机制的文献尚属少见。我们认为，对“市管县”体制不能简单地肯定或否定，问题肯定存在，而且很严重，但是要解决这些问题，是不是要对“市管县”来一个彻底否定，需要深入研究。然而，有一点是肯定的，那就是要深入了解“市管县”的发展内因，只有全面客观地对“市管县”发展脉络进行梳理进而剖析其形成动力机制，才能更好地预测和把握地方府际关系的未来发展趋势。

      “市管县”体制演变的四阶段

      所谓“市管县”体制，简单来讲就是市（地级市及更高级别城市）管辖若干县级行政区（以下提到的县均包括县、县级市、自治县、旗）的一种行政管理体制。“市管县”体制涉及两个主体：一个是被市管的县，另一个是领导县的市。我们选取全国范围内“被市管的县数”与“领导县的市数”为关键性变量，搜集了1957年至2003年间若干重要年份中这两个变量的数据，运用Excel进行统计分析，制作了“中国市管县体制的发展态势图”（图1）。在此基础上，我们通过对发展态势图的分析来考察中国“市管县”体制的发展情况。

      

      图1 中国“市管县”体制的发展态势图

      注：1957、1958、1960、1961、1962、1963、1965、1970、1977、1982、1983、1984、1985、1986、1988、1990、1993、1994年的数据来源于浦善新等《中国行政区划概论》，知识出版社1995年版，第401页。1966、1998、2003年的数据来源于中华人民共和国民政部编《中华人民共和国行政区划简册》。

      根据图1中两条折线的起伏情况，“市管县”体制的演变轨迹大致可分为以下几个阶段：

      1.萌芽与形成阶段：（1926～1959年）

      这一时期是整个“市管县”体制开始走上历史舞台，并正式在法律上获得合法性的阶段。中国的市领导县体制，萌芽于中国“市制”创立之初。“1926年，汉口市（今武汉一部分）辖汉阳县，开市领导县体制之先河。”①

      据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革：一九四九年～一九八三年》②记载，至1949年底实行市领导县体制的有无锡市（辖无锡县）、徐州市（辖铜山县）、兰州市（辖皋兰县）。当时，领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县，唯一例外的是旅大市曾领导过2个县。③截至1957年底，全国仅有3个市领导4个县、代管1个县级市。④此后，1959年9月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》⑤，正式从法律上确立了“市管县”体制。

      2.消滞与收缩阶段：（1960～1966年）

      “市管县”体制在这一阶段总体上呈现出以“双减”为特征的消滞与收缩趋势，不但全国范围内县的存量总数在减少，而且在“市管县”体制内部，“市管县”的县数也在同步减少。究其原因，前者为意识形态的偏差所致，后者则是经济困难的现实所迫。

      从意识形态层面来看，这一时期正好与发端于20世纪50年代末的人民公社化运动基本吻合，此时从中央到地方几乎都认为越大越公越好，于是大量增设市制，大规模地撤并县制，同时在基层实行政社合一的体制，如此一来，县制存量总数从1957年的2092个减至1959年的1688个。

      从现实层面来看，20世纪60年代初遭遇全国性的经济困难，为解决粮食供应严重短缺问题，绝大多数市领导的县又划回专区。这一时期，受全国性经济困难的现实所迫，中央总的指导思想是压缩城镇人口、减少农业压力，“市管县”体制也由此进入了低潮。从图1可以看到，自1960年左右开始的近五年里，“领导县的市数”没有明显变化，但“被市管的县数”大幅下降。仅1961年一年内，全国“领导县的市数”由1960年的48个减少到了1961年末的39个；市领导的县数（包括县、自治县、旗等）则由上一年的240个骤减至132个，降幅接近50%。在随后的几年内，下降趋势依然在延续。至1966年底，全国仅剩23个市领导70个县。这些数据表明，“市管县”体制在刚刚获得法律地位不久就遭遇了危机，法律文本的承认在现实的经济困难面前显得无力回天，“市管县”体制由此滑入消滞与收缩的发展阶段。