一、引言 1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，实施住房分配货币化的改革方案，提出建立以经济适用房为主的多层次住房供应体系。 经济适用房是“政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”(《经济适用住房管理办法》，2004年)①。政府为经济适用房建设提供补贴，即采取行政划拨方式提供建设用地，免征土地出让金，并且减半征收行政事业性收费，通过降低开发成本的方式间接降低经济适用房价格，实现补贴。政府同时对经济适用房价格进行管制，基准价格由开发成本、税金和利润三部分构成。其中，利润严格限定为部分开发成本之和的3％。由此，经济适用房补贴是补贴开发商的间接补贴方式，经济适用房是独立于商品住房市场之外的、政府供给的保障性住房。 经济适用房的初衷是好的，但是该制度并没有实现其设计目的。首先，有相当一部分城市的经济适用房建设已连续几年处于空白状态，即使有经济适用房在建项目的城市，其每年的建设比例也非常低，不足10％，多数在5％至6％左右徘徊②；其次，大部分经济适用房的建筑标准严重超标，面积过大，150平方米的房屋也屡见不鲜；再次，制度实施过程中出现了较普遍的寻租问题。一些不符合标准的高收入者竟能买到经济适用房，而大量真正需要政府优惠住房政策提供帮助的中低收入者却难以买到；最后，也是最重要的，经济适用房政策的三个主要参与主体都不支持该政策：地方政府因为不能获取土地出让金收入而抱怨，开发商因为利润限制而积极性不大，购房者因为购买需求得不到满足(建设量小、买中的概率也小)而对政策失去信心。 那么，经济适用房制度失败的根本原因是什么，如何才能有效实现为低收入者提供基本住房保障的目标。 二、相关研究文献 (一)美国学者对住房保障政策的研究 美国的住房保障政策是比较成功的，有相当文献对政策的设计、效果进行了深入研究。这些研究主要包括两个方面：一是评价各种住房支持政策的标准；二是利用这些标准对各种住房支持政策进行评价，分析政策的实际效果和改革方向。 1.评价标准 Todd Sinai和Joel Waldfogel(2002)③强调是否产生“挤出效应”是评价住房支持政策的主要标准。所谓“挤出效应”是指如果公共住宅分配给了那些没有政策的帮助也能够从私人市场购买住宅的家庭，那么一单位公共住宅的供给就会减少一单位的私人市场需求。导致挤出效应的住房支持政策就是失败的政策。Sinai和Waldfogel利用HUD(美国联邦政府住房与城市发展部)的截面数据对美国的住房支持政策进行了分析，测算出需求方政策挤出效应为0.3，供给方政策为0.7。由此，他们认为直接对低收入家庭住房消费进行补贴的需求方政策要优于由政府建造或补贴房地产商建造低价公共住宅的供给方政策。 David和Le Blanc(2005)④以配置效应和分配效应作为考察的标准。Buckley和Kalarickal(2004)⑤则给出一组评价标准：目标(targeting)、效率(efficiency)、透明度(transparency)、管理简单化(administrative simplicity)和可维持性(sustainability)。 2.评价各种支持计划 不少文献评价了美国的各种住房支持计划，但是结论并不一致。Olsen(2001)⑥认为“住宅优惠券计划”基本上发挥了作用，建议降低公平市场租金的标准，把节省下的资金补贴给未能享受到补贴的最贫困的家庭。Olsen(2005)⑦认为，承租者基础计划的受助家庭能自由选择房屋质量、结构、位置和周边环境等条件，更多的选择增加了受助家庭的福利。实施由项目基础计划向承租者基础计划的改革，将会使最贫困的家庭和纳税人受益，并且还将增加住房需求，带动房地产业投资。 但是Michael S.Carliner(1998)⑧认为，如今住房保障政策最初的目标已被忽略，更多看中了它的其他功能，如刺激经济。他认为过去几年房屋拥有量的上升，更多是宏观经济增长和利率下降的结果，住房保障政策并未发挥多大作用。Dirk W.Early(2001)⑨也认为住房补贴政策的援助对象偏离最初的政策本意太远，如果取消当前受助家庭的补贴，这些家庭中有近95％并不会无房居住，这说明政策在保障那些真正受无房居住威胁的家庭方面效率太低。 (二)中国学者对经济适用房政策的研究 张敏(2001)⑩总结了我国经济适用房制度存在的问题，给出了一些针对性的建议。方壮志(2004)(11)指出如果继续建造大量低标准的经济适用房，以后这些低标准住房将很难再向下“过滤”。袁志舜(2004)(12)认为经济适用房制度需要解决的几个问题是：(1)定量问题。如果经济适用房太少，则不能满足需求，如果太多，又会对商品房市场造成冲击。应由各地根据当地的需要决定建设量。(2)定价问题。应严格按《经济适用房价格管理办法》执行。(3)投资体制问题。严格法人招标制。 综上，国外研究给出了住房支持政策研究的一些基础性工具(如挤出效应)和针对本国政策的实证性研究。国内研究基本上停留在现象描述和对策分析上，缺乏必要的理论深度。本文运用博弈方法分析政府、开发商和购房者在经济适用房制度约束下的博弈均衡，说明政策失败的原因在于造成了市场的制度性分割，出路则在于消除分割、建立统一的住房市场。
