我国“九五”计划提出，到2010年，要形成比较完善的社会保障体系。“十五”计划明确规定了健全我国社会保障制度的重要原则。“十一五”规划强调加快完善我国社会保障体系是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面。中共十六届六中全会提出，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。胡锦涛总书记在十七大报告中提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。可以看出党和政府已把建立完善的社会保障体系作为建设中国特色社会主义的重要手段，作为构建和谐社会的“托底机制”。目前，我国城镇社会保障制度已经逐步建立，城市居民大部分都已纳入了社会保障体系。然而在广大农村地区，农民还没有得到最基本的社会保障。这种具有条块分割、城乡二元体制特点的社会保障体系与建设小康社会的目标相去甚远，已愈来愈成为阻碍国民经济持续健康发展的“瓶颈因素”，不适应统筹城乡经济社会发展的要求。因此，建立一个与生产力发展水平相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系，已成为我国社会面临的一个重大理论和实践课题。 一、建立覆盖城乡居民的社会保障体系的内涵与实现条件 社会保障权是宪法赋予公民的基本权利之一，给予包括农民在内的所有公民社会保障，也是国际人权公约的重要内容。在农村实行与城市不同的社会保障制度的做法，不利于保护广大农村居民的社会保障权，使以促进公平为目标的社会保障制度在我国变成了导致社会不公的来源。因此，整合现行二元社会保障制度，将农民纳入社会保障体系，给农民以平等的国民待遇，建立覆盖城乡居民的社会保障体系势在必行。农村社会保障体系迟迟不能建立主要出于对我国社会经济发展状况的考虑，但是目前的包括社会保障差距在内的城乡差距状况已经严重影响到了社会经济的进一步发展。与中国国情相适应的、与社会主义市场经济体制相匹配的覆盖城乡居民的社会保障体系应该是：根据立法或行政法规建立的覆盖全体公民的，由政府组织实施的通过多种形式提供以生存权利保障和发展权利保障为主要内容的社会安全与福利体系。 国际上实现将农民纳入保障范围的主客观条件为我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系提供了重要借鉴。从国外建立农村社会保障制度的历史进程来看，西方国家主要是强调政府责任的普遍性，保证公民平等享受社会的福利，并把其作为农业结构调整，提高农业竞争能力的重要措施[1]。因此，与我国农村社会保障基本上由家庭保障和土地保障组成，社会化的保障体系尚未建立的状况相比，发达国家城乡社会保障的差别不大，至少在制度的覆盖面上做到了应保尽保。从生产力发展水平看，我国目前已经达到英美等发达国家开始建立统一社会保障制度的水平。因此，中国经济实力的逐步增强和政府对社会保障体系建设支持性投入是农村社会保障制度成败的关键，是实现社会保障体系覆盖城乡居民的客观条件。 二、建立覆盖城乡居民的社会保障体系的研究现状 (一)对建立覆盖城乡居民的社会保障体系的异议 部分学者认为目前的时机还不成熟。郑功成认为，中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还未具备建立一元化社会保障的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点[2]。上述观点中将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标是可取的，但是过分考虑经济因素而放弃覆盖城乡居民的社会保障体系的规划设计是值得商榷的。政府在确定社会保障政策时，要充分考虑广大农民的社会保障需求，选择灵活的社会保障项目和设计具有开放性的进入条件，选择恰当时机逐步实现社会保障体系的城乡覆盖。 不少学者认为，鉴于国外一些福利国家近年出现的困境，政府不应对农村社会养老保险投入太多，目前在我国建立真正全国范围内的农村社会保障体系是不现实的。马利敏等人认为，中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现阶段不宜把农业家庭人口纳入养老保险体系，将农民中的纯农业人口纳入全国社会养老保障体系在现阶段既不现实，也无必要[3]。这种看似务实的观点实际上存在很大问题，无视城乡社会保障的巨大差异，是对广大农民的不负责任。我国的社会保障制度具有明显的城市倾向性，城镇职工能够获得各种类型的社会保障，而农村居民则被拒之门外。李实、罗楚亮的最新研究表明，如果将城镇居民所享有的这些社会保障(住房公积金、养老保险、医疗保险、失业保险等)按照市场估价计入个人可支配收入中，则城乡居民由于社会保障支出而产生的个人收入差异大约为1933元[4]。因此，作为一个成熟的社会，仅仅追求经济增长是远远不够的，广大农民应该获得社会福利的国民待遇，换句话说，只要是中国公民就应该被社会保障体系所覆盖。 个别学者持完全否定意见。陈平认为，在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不可行的，战略目标是错误的，是“洋跃进”。其理由一是经济上不可行；二是将严重削弱中国的国际竞争力；三是违背当前“小政府大市场”的世界改革潮流。他建议建立以家庭的储蓄养老保障为主，民营的医疗保险为辅，社区的社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障系统，而非统一集中国营低效的社会保障系统[5 ]。这种观点纯粹从“效率优先”的经济角度出发，缺乏公民权利观念和公正意识看待社会保障。而且建立覆盖城乡居民的社会保障体系并不意味着不考虑中国作为发展中的大国的国情，我们可以在社会保障水平和社会保障制度的多元化上下工夫；另外，牺牲农村广大居民的社会保障换取的国际经济竞争力不仅是不可取的，而且是不可持续的；最后，统筹设计的覆盖城乡居民的社会保障体系并不是所谓的“统一集中国营低效的社会保障系统”，不仅不与“小政府大市场”的世界改革潮流矛盾，相反，城乡和谐的社会保障制度将会成为构建社会主义和谐社会的主要动力。
