当前，在中央的提倡下，各地正在积极探索建设服务型政府，学术界的讨论也很热烈。但是，在学术界和实际工作中，人们在一些关键性问题上是有分歧的，也存在着一些模糊认识。比如，服务型政府建设中，政府与社会应该是一种怎样的关系？如何发挥从中央到基层各级政府的积极性？如何调整和改革横向间政府主体以及政府与事业单位的关系？建设服务型政府如何在时间和空间上进行良好的布局？各级地方政府应当如何选择建设服务型政府的切入点和着力点？如何看待服务型政府对机构编制和公务员规模的要求？研究和澄清这些关键问题上的模糊认识，对于进一步明确服务型政府建设的发展方向和促进这一建设的健康发展，对于把这一建设与其他方面的改革有机结合起来，避免走弯路，具有重要意义。 一、服务型政府建设是“单边行动”，还是应当“双向互动”？ 这是服务型政府建设主体的认定问题，其核心是如何在政治和政府发展中理解和把握政府与社会的关系。目前在这方面比较突出的问题是政府“单边行动”，即服务型政府建设似乎只是政府一方的事。这主要表现为三种情况：1.政府对社会的“单边行动”：在对服务型政府的舆论宣传还不到位、社会知之甚少的情况下，政府单方面以包办代替的方式建设服务型政府。2.政府内部上级对下级的“单边行动”：政府内部不同层级之间认识不一致、沟通不够，上级急于“建成”服务型政府，对下级层层下任务；下级一方面疲于应付，另一方面对上级的“单边行动”存在不解、畏难甚至抵触情绪。3.民间组织、社会公众、企业等方面的依赖心理：认为既然服务型政府的职责是为公众服务，那么公众只要等着政府服务就可以了。 政府“单边行动”现象的形成具有深厚的历史背景，在特定历史条件下，它具有一定的积极作用。比如，在市场和民间社会较为弱小的情况下，政府能够履行基本的社会功能，提供某些基本的公共服务。但是，从发展上看，继续以“单边行动”的方式建设服务型政府，既不合时宜，也力不从心了。首先，服务型政府意味着要在为公众服务的同时，通过体制改革和制度建设，创造公众、企业、第三部门和政府相互服务的格局。其次，服务是有成本的，再加上“搭便车”、低效率、寻租等现象，当政府服务的项目数量和对单个项目的投入超过某个边界时，“单边服务”反而成为社会负担。再次，从在服务型政府建设方面做得较早的国家的经验来看，这一建设过程无不是政府与社会“双向互动”的过程。例如，在这些国家，政策和规划往往是不同集团和组织互动的结果，是不同观点和利益的混合物，政府主要以“重要的参与者”、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用①。这无疑有利于扩大服务覆盖面、提高服务效率、降低服务成本和实现各服务主体的相互制约。 基于以上分析，有必要强调，中国服务型政府建设也应是一个政府与社会“双向互动”的过程。概括地说，这一互动的基本含义是：一方面，政府主动作为。政府应切实提高认识，改善服务态度；提高管理能力，转变工作导向；加大和平衡对公共领域的财政投入；努力培育第三部门等。另一方面，社会全面参与。提高政府服务水准，税收必然增加，居民自费项目和劳务付出也会增加；人们应更加热心社区服务和邻里互助，关心困难群体和养成良好的生活习惯。 各方在共同建设服务型政府的过程中，都应主动发挥积极作用，但由于条件限制，各方在这个过程中的作用还是有差别的。当前的情况是政府一方独大，其他各方力量过小、参与过少。因此，应继续强调政府的主导地位，但要限制其“单边行动”，同时通过事业单位改革和发展第三部门，寻求其他各方发挥作用的有效途径。为此，有必要确立以下改革思路：1.拓展公共领域的改革。长期以来，单位所有制、中央地方关系上的条块分割、户籍制度为基础的城乡分割形成的“分割社会”造成了中国“公共领域”的缺失。没有“公共领域”就没有公共服务需求。因此，在建设服务型政府的过程中，只有首先拓展公共领域，才能创造更多的公共服务需求，从而内生性地促进服务型政府建设。2.培育社会性服务主体的改革。目前已有的第三部门多是由政府培育，甚至是由政府机构转变而来。它们构成了政府职能转变的社会基础，也是部分政府职能社会化的基本载体。此外，还可以将部分社区管理职能委托给资信状况良好的企业，由它们按市场机制运作。对公益性、公众性、福利性的事务，在政府指导与支持下，由社区内各单位和居民依靠自身力量和社区资源，进行自我管理。3.提升优质服务的改革。这主要涉及两项改革：首先，政府建立社会性服务主体的监督评估机制，宣传和扶持能够提供优质服务的主体，规范化服务主体的优胜劣汰；其次，可以尝试打破原先良好政府服务享受对象的限制，实现良好政府服务享受对象的社会化，把原先良好的政府服务转变为优质的公共服务。 二、建设服务型政府是中央负主要责任，还是地方负主要责任？ 这是服务型政府建设中纵向间政府的分工问题。由于政府在中国的发展中发挥主导作用，服务型政府建设仍处于初期阶段，公众、企业、第三部门的力量依然弱小，所以不可否认，在目前服务型政府建设中，政府依然占据着主导地位。这就有必要进一步厘清政府内部纵向间和横向间在建设服务型政府过程中的协调配合关系。在纵向间政府的意义上，基层政府主要是农村地区的县级政府和乡镇政府、市辖区政府和街道办事处；中间层级政府泛指处于基层政府和中央政府之间的各级地方政府。在纵向间政府的分工上，目前比较突出的问题是各级政府在建设服务型政府过程中的分工和责任不明确。这主要表现为：1.基层政府的积极性和内在动力不足。目前，大多数基层政府或者很大程度上是在上级政府的“单边行动”下参与到服务型政府建设中来的，或者是由于“赶时髦”、“跟风跑”而开始“建设服务型政府”的，较少有独到的见解和独特的措施。2.中间层级政府的定位不明确。如果仔细观察的话，目前中间层级政府，特别是经济较为发达地区的中间层级政府对于建设服务型政府讲得较多，举措也比较多。然而问题是，中间层级政府往往“越俎代庖”，干了许多基层政府应该干的事。3.上下级政府之间的领导、决策、执行、监督关系没有理顺。上下级政府之间强调领导和被领导关系较多，对决策、执行、监督关系的处理重视不够，导致以前者掩盖和代替了后三者。
