[中图分类号]D6[文献标识码]A[文章编号]1008-2689(2007)04-0058-08 温家宝总理在对中共中央十六届五中全会提出的“十一五”规划建设的说明中提出，行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。他说目前政府仍然管了不应该管的事情，同时政府应该管的事情还没有管好。有学者敏锐地指出：“只要我们清理一下近年来引发舆论高度关注的种种社会矛盾，便会发现，今天的主要矛盾不再是私人物品的普遍短缺，而是公共品的普遍短缺。社会上的各个阶层各个群体，都普遍感到公共品的短缺，因此也都对公共品的主要提供者——政府——埋怨不已。”①由此看来，“政府”越来越成为当前“论题”②或“公共品”解决的焦点。正如美国前总统里根所说：“政府不是解决问题的办法，政府本身就是问题。”而政府本身的问题核心，在于“政府是什么”。它是中国政府改革与建设的前提性问题。长期以来，我们自以为熟知，实际上对这个“自明性”③问题并不真知。本文将从中西比较的视角进行探讨，希望为中国政府改革与建设提供必要的思想资源。 1952年全国范围内的高校院系调整，政治学系要么被边缘化，要么被“扼杀”了。改革开放之后，随着政治学的逐步恢复，中国社会思考“政府是什么”的问题才慢慢地多起来。这些思考不一而足，归纳起来大致如下： 第一种是泛指国家政权机关[1](1339)。第二种认为政府仅指国家行政机关④。第三种认为政府有广义与狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的全部机构，包括立法、行政、司法在内的国家机关。⑤狭义的政府仅指国家行政机关。这种说法是当代中国社会通行的看法。⑥ 第四种看法同第三种基本一致，把政府分为广义与狭义(或称为“大政府”与“小政府”)，但是“广义”的内涵有多种。广义的政府或“大政府”，在不同的国家有不同的内涵：其一，国家机构的总体、总和，或者等于人们常讲的“当局”。这种说法在世界上很多国家使用，非常普遍。中国政府也经常在这个意义上使用“政府”。其二，政府等于国家机构的总体与执政党之和。这是基于政党政治的事实，认为政府与执政党为一体。这种含义，在不同的国家还不一样。其三，在一些全民信教的国家，政府等于国家机构和宗教领袖集团之和。在这样的国家里，政府成员必须是该国国教的教徒。[2](13-14) 第五种认为，政府有理想政府与现实政府之分。所谓理想政府亦即“法理上的政府”或“理当如此的政府”，是指一国的法律对本国政府的各种规定的综合，包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。所谓现实政府也即“过程中的政府”或“确实如此的政府”，是指一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。它是按照法律发挥作用的，但是在执法过程中，受法律条件和各种因素的影响，不可避免地存在着一定程度的“偏离”法律的现象。⑦ 第六种是从最广义的角度界定政府。所谓“最广义”，就是说凡是履行社会公共权力的机关、组织等，都是政府。因此，除了所有的国家机关外，还包括执政党。[3](16-17)这与朱光磊教授所说的大政府的第二种含义一致。 第七种认为政府除了广义和狭义之分外，还可以从“一般意义上”理解政府。所谓“一般意义的政府”，即抽象意义上所谓的超越国家和阶级、超越人类社会发展阶段的政府。它涵盖了人类社会有史以来的社会管理机构，包括国家机构的政府与非国家机构的政府。它主要凭借法律(纪律)、道德、习俗乃至于风俗，对全社会进行管理。它具有权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性和权力的合法性等特点。[4](1-4) 第八种是从国家与政府的关系的角度来理解政府。有两种代表性的看法： 其一，认为国家是社会中享有主权的政治组织，而这个政治组织的机关便是政府。也就是说作为国家机关的政府是国家主权的管理者和行使者。管理和行使国家主权是政府的本质。所谓管理国家主权，就是在一个确定的政治、经济与文化的制度框架内，使国家主权得以运行；所谓行使国家主权，就是通过政府的运作，将国家主权固有的影响力表达出来。[5] 其二，认为“国家”与“政府”这两个概念至少有五个方面的不同：“第一，性质及法律地位不同。国家侧重于主权，而政府侧重于治权，强调国家权力的运用和管理过程。国家是本，政府是末。第二，政府与国家意志可以一致但也可以不一致。政府被推翻不等于国家被推翻，相反，这可能是国家意志的体现。所以，国家体现了政治生活连续的一面，政府则体现了变动的一面。第三，形态不同，国家是抽象的，政府是具体的，政府更多涉及组织结构、管理体制，立法、司法、行政、军事机构及其人员等问题。第四，与领土、人口的关系不同，政府可以与领土、人口分离，但国家不能，故有‘流亡政府’而无‘流亡国家’之说。第五，使用的范围层级不同。国家只能与全国性政权联系在一起。总之，除了政治哲学、外交场合、机构名称外，日常研究和生活中基本上使用‘政府’一词。但在中国政府有广义、狭义之分，日常生活中更多指行政系统。”[6](40) 台湾著名学者杨幼炯也从国家与政府相区别的角度出发，认为“国家是为增进共同目的，满足共同需要，有政治组织的人或团体；政府则是陈述、表示、实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称。政府是国家所必不可少的机关或代理者，但它并不是国家本身，就如一个公司的董事会不是公司的本身一样。国家是一个由人民所组织而成的政治社会，不受外来的统治，对内完全自主。政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关”。[7](322)
