[中图分类号]D630.1[文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2008)02-0040-08 一、研究背景 目前国内针对政府机构改革的研究成果可谓汗牛充栋，相关的著作就有十几种。另外，根据对截至2007年12月19日中国期刊全文数据库(CNKI)1980年以来的文献检索结果，以政府机构改革为篇名的文献有962个。这些已有成果的基本研究思路之一是回顾和总结中国政府机构改革的经验和教训，并提出相关的对策思考。多数成果认为改革不太成功，因为始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。提出的改进对策则包括：转变政府职能、精简机构和人员、法制化建设、破除官本位和小团体利益等。①也有一些人从纵向职责同构的角度分析中国政府机构改革失败的原因，提出下放权力，让地方政府自主决定自己的机构设置。②这些成果内容雷同的地方较多，没有把政府机构改革放在特定的历史条件下进行探讨，而对于西方发达国家较为普遍采用的大部门制的做法，则还没有人进行专门讨论，只有少数几篇论文中有所涉及。③涉及中国实行大部门制的文献目前只有2篇，④但也没有分析中国政府机构改革为什么需要向大部门制方向发展，大部门制有哪些优势，以及实行大部门制应该注意的问题，从而对实践没有多大的指导意义。2007年10月，中共十七大明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”于是，大部门制作为中国政府机构改革的一个确定方向，迅速走进人们的视野。本文力图弥补现有研究之不足，探讨中国政府机构改革选择大部门制的历史必然性，分析它与传统的部门设置相比有哪些优势，在运用大部门制时应注意哪些问题等。 二、大部门制：中国政府机构改革的历史选择 改革开放以后，中国经历了5次大的政府机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。 1982年，中国处于改革开放的初期，这次机构改革有两个重要的任务，一是要适应经济建设的需要，加强对经济建设的集中领导，精简机构，提高效率；二是要废除领导干部终身制，解决新老交替的问题。由于其时我们还处于“摸着石头过河”的初期，没有任何经验可循，也没有什么理论的指导，因而，从改革效果来看并不理想。例如，在改革之前，即1981年底，国务院共有100个机构部门，改革后减少为61个。但到1986年底，国务院机构部门又增加到72个。 1988年的改革首次提出了以转变政府职能为关键，按政企分开的原则，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主，改革使国务院机构部门由原来的72个调整为65个。但由于这时关于市场和计划的争论还处于胶着状态，国家仍然以“有计划的商品经济”为目标，对转变政府职能还只是一个模糊的认识，这就不可避免会导致改革方向难以明确，再加上后来的政治风波，使这次改革暂停下来。 1992年10月召开的党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。1993年3月召开的第八届全国人民代表大会第一次会议上，又一次提出了机构改革的任务。《关于国务院机构改革方案的说明》指出：“加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。”在这次机构改革中，国务院共设立59个机构部门，比以前的86个减少了27个，国务院定员精简了20％。 1998年的改革可以说是改革开放后的一场力度最大、规模最大的政府机构改革。这次改革除了继续坚持转变政府职能的目标定位以外，侧重点是要优化政府组织结构，建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。经过改革，除国务院办公厅外，部委数由原来的40个减少到29个，人员编制减少了50％。此外，在国务院的带动下，省一级政府机构也进行了较大规模的改革，人员编制同样也减少了50％。 2003年的机构改革没有延续前几次精简机构的路线，而是着重围绕转变职能这一主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和生产安全监管体制建设。为此，国务院设立了国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会和国务院体改委合并改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部和国家食品药品监督管理局。 学术界对上述机构改革的评价负面的居多。笔者则认为，衡量机构改革的成败，要把它放在一定的历史社会环境下审视，主要应看它与经济社会的发展是否相适应，是否有利于促进经济和社会的发展。改革开放的近30年来，中国的经济和社会获得了快速的发展，这是一个不争的事实，其中最重要的原因就是我们对管理体制进行了不断的改革，包括政府机构改革。笔者比较认同唐铁汉对政府机构改革的评价，他认为我国的政府机构改革取得了明显的成效，一是撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门，调整了适应市场经济体制的政府职能定位和机构设置；二是在政企分开、政资分开、政社分开方面有明显的进展，强化了政府宏观管理、市场监管和公共服务职能；三是编制法制化加强，普遍实行“三定”方案；四是政务综合管理迈出了新步伐，如2003年组建的商务部；五是精简了机构和人员，提高了行政效率。[1]
