社会保障是基本的民生问题，是构建社会主义和谐社会的基础性工程。自改革开放以来，党中央、国务院高度重视社会保障体系的建设与完善，全国初步形成了适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架，社会保障覆盖范围不断扩大，社会保障筹资渠道逐步拓宽，社会保障管理体制初步理顺。但是，当前城乡二元社会保障制度的弊端在改革与实践中也日益加深。 为此，本文在阐述城乡和谐社会保障体系建设的战略意义，并借鉴国外社会保障制度发展经验与启示的基础上，综合运用社会保障制度基础理论、数理人口学、保险精算学、生命表技术、系统仿真等理论与技术方法[1]，创新性地提出我国社会保障体系从覆盖到衔接的“三步走”战略思想与理论，较全面地回答了我国社会保障体系如何从目前城乡二元的体系走向未来和谐社会保障体系的命题：即第一步，从现在到2020年，实现覆盖城乡的社会保障体系；第二步，从2021年到2035年，实现以东、中、西部①为区域划分的城乡社会保障“大区域”的动态衔接；第三步，争取在2049年建国百年庆典前，实现和谐社会保障体系的稳步建立，从大区域衔接到全国范围内的衔接。 1 城乡和谐社会保障体系建设的战略意义 社会保障体系建设势在必行，而具有和谐社会特征本质的城乡社会保障体系的构建与完善不仅是当前我国政府转变职能，提高公共服务质量的重要举措，从长远来看，更是促进社会主义市场经济蓬勃发展的有力保障。因此，城乡和谐社会保障体系的建设是“四力合一”的产物，也是我国构建可持续的社会主义和谐社会的必要条件。 1.1 内力：社会保障制度的原生动力 构建城乡和谐的社会保障体系是社会保障制度产生、衍变与完善的内力所致。社会保障制度是人类文明进步的一种表现，其产生和发展是一种历史的必然。作为社会经济发展的“推进器”、实现社会公平的“调节器”和维护社会安定的“稳定器”，社会保障制度生来就具有重要的社会意义。首先，它可以有效地帮助人们防范和应对社会风险，从而使社会成员在面对市场经济的风险、个人能力存在差异等诸多因素的影响下增强抵御能力。其次，它可以有效地激发各项社会资源禀赋的活力，促进社会成员之间的合作。通过社会保障制度的有效供给，社会成员在发挥能力创造社会价值的同时可以消除种种后顾之忧，激发潜能。再次，它可以从长远的角度有效地保证与提高社会成员未来生存与发展的水准。因此，社会保障制度与生俱来的历史使命与战略性意义呼唤其在和谐社会的框架下健康成长起来。 1.2 推力：社会保障制度的政策推进 构建城乡和谐的社会保障体系是我国政府关注日益突出的社会问题、关注民生的政策导向的推力所致。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第十篇第三十九章第三节“健全社会保障体系”中，明确提出政府要“增加财政社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，合理确定保障标准和方式，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系。”特别是对于农村社会保障，在第二篇第六章第四节，专门提出要“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。基本建立新型农村合作医疗制度。有条件的地方要建立农村最低生活保障制度……”而中共十六届六中全会明确提出2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，并把它作为构建社会主义和谐社会的重要目标和任务。由此可见，党和国家在迈入新世纪之际对于中国社会保障事业、对于社会主义新农村建设以及城乡社会制度断裂的弥合何等重视。也正因为国家在制度、政策层面上的大力推进，构建城乡和谐的社会保障体系有着相对积极的政策环境。 1.3 拉力：社会保障试点的发展需要 无论是城镇社会保障还是农村社会保障，其改革与试点在很大程度上是拉动我国构建城乡和谐的社会保障体系的力量之一[2]。从城镇社会保障来看，试点的重点主要集中在养老保险与医疗保险的扩面、多层次保险体系与做实个人账户(以辽宁为试点地区)、提高统筹层次等问题上。从农村社会保障的试点来看，主要工作集中在如何构建新型农村社会养老保险制度，如北京市大兴区在全国率先展开新型农村社会养老保险制度的探索，创建了个人账户与储备调剂金相结合的制度新形式。同时，随着工业化城市的发展，城市化进程进一步加快，进城务工的农民工与小城镇农转非人员、被征地农民的社会保障问题成为了城镇社会保障与农村社会保障衔接试点的第一阵地[3]。上海、成都对于农民工施行综合保险，浙江施行“低缴费、低领取”的双低模式等等，都是在探索农民工社会保险方面的积极试点。毫无疑问，我国社会保障领域如火如荼开展起来的试点，从实践的层面上拉动了我国城乡和谐的社会保障体系的建立与完善。 1.4 压力：社会保障制度的改革瓶颈 当前，城镇社会保障与农村社会保障的试点既是我国构建城乡和谐的社会保障体系的重大拉力，同时在改革与试点中产生的诸多问题也是城乡和谐的社会保障体系建立、健全与完善的压力之源。面临着人口老龄化、大规模人口流动和就业方式多样化、收入分配不平衡，城乡二元的社会保障体制在一定时期将持续存在的严峻考验，当前我国构建城乡和谐的社会保障体系面临着城乡发展不平衡、覆盖范围小、统筹层次低、制度不够完善等问题[4]。尤其是在工业化与城镇化步伐加快的今天，城乡社会保障制度的断裂使得诸如农民工等新社会群体在社会保障问题上出现了制度空白，虽然各地在积极探索解决燃眉之急的措施，但从全国的宏观层面上看，依旧没有相对理想与稳定的制度安排[5]。因此，社会保障制度在改革中遇到的种种问题，特别是城乡二元体制下的社会保障制度运行遭遇的瓶颈成为我国构建城乡和谐的社会保障体系的无形压力[6]。
