社会保障“费”改“税”：社会保障制度改革的必由之路

      随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国社会保障事业得到了很大发展，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与管理，基金管理进一步规范，社会保障事业取得了明显成效。但在实践当中，现行社会保障基金筹集方式——统筹缴费暴露出欠规范、不统一和无法为社会保障提供稳定的资金来源等弊端。开征社会保障税，应成为当前我国社会保障制度改革与完善的必由之路。

      一、社会保障制度与社会保障税的产生与发展

      根据20世纪90年代国际劳工局社会保障司的定义，社会保障(Social Security)是：“社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由于失业、年老、疾病、生育、工伤而造成工资或收入损失的难关”。所谓社会保障制度，是指由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。社会保障制度最早是在19世纪由德国俾斯麦政府提出来的，当时新历史学派的社会政策思想风靡德国，社会矛盾对立严重，政府不得不在采取高压政策的同时，实施一些改善劳工生活的社会保障政策。自1889年德国正式建立了社会保障制度以来，其他国家纷纷效仿，据不完全统计，目前世界上有150多个国家已建立社会保障制度，他们几乎包括所有经济发达的资本主义国家，同时也包括一些发展中国家。

      建立社会保障制度的国家通过什么方式来筹集资金，各国的做法不一样，社会保障筹资的具体方式，归纳起来主要有三种：

      1.社会保障统筹缴费。即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，政府财政部门不直接参与社会保障基金的管理和运营，而是由政府或政府指定的专门机构负责管理和运营，所以它不直接构成政府的财政收入，但不足部分由财政补助。实行社会保障统筹缴费的国家一般保障项目都比较繁杂，且每一项目都有相对独立的一套缴费办法。如德国实行的就是这种筹资形式。

      2.建立预算基金账户制。即将社会保障金融化，是一种强制储蓄的形式。具体办法是，将雇员的缴费和雇主为雇员的缴费存入个人账户，这笔款项及由此产生的利息，其所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权，因此，这种方法在性质上更接近商业保险。这种形式缴费较高，适用于人口较少、经济发展水平较高的国家。目前新加坡实行的就是这种办法。

      3.开征社会保障税(Social Security Tax，也称社会保险税)。这是世界上多数国家普遍采用的一种筹资形式。开征社会保障税的国家，不仅保障项目简单明了，而且缴纳和支付均需遵循统一的章法即税法，社会保障税直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。开征社会保障税与保障统筹缴费、预算基金账户制比较，更符合效率原则，具有更强的法律约束机制，更能体现公平原则，更具适应性。到目前为止，建立社会保障制度的150多个国家中，有100多个国家开征了社会保障税，在一些发达国家，社会保障税甚至已经成为主体税种。

      二、我国现行社会保障制度与社会保障模式存在的主要问题

      我国现行的社会保障制度是从1986年开始实行的，社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几个方面。其中，社会保险是我国社会保障制度的核心部分，被称作劳动者的“安全网”、收入分配的“调节器”、经济社会运行的“减震器”。在此之前，我国一直实行的是“企业保障”。近年来，随着我国社会保障制度改革的逐步推进，社会保障体系基本形成。截至2007年3月底，我国养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的参保人数分别达到18 963万人、16 209万人、11 193万人、10 407万人和6 632万人，分别比去年底增加了197万人、477万人、7万人、139万人和173万人，社会保险覆盖范围继续扩大。我国现行的社会保障制度主要是现收现付制，实行统筹管理，企业出钱，国家管理，个人只出一小部分钱。在缴费制度上，它以在职职工的工资收入为计量基础，个人和企业按照规定的缴费率计算应缴纳的统筹费用，由企业代扣代缴。1998以来国家则将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设，“两个确保、三条保障线”成为我国社会保障制度的重中之重。

      我国现行社会保障模式存在的主要问题是：

      1.筹资方式不规范，缺乏法律依据。由于缺乏社会保障的基本法律《社会保障法》，所以我国现行社保资金的筹集方法是政出多门，主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。而且各部门、各地区、各行业的缴费标准各异，费率差别悬殊，负担不均，不利于公平竞争环境的形成。这种状况严重影响了政策的执行效果，也无法为社会保障制度的正常运行提供及时、足额的资金，影响了社会保障目标的实现。

      2.基金多头管理，营运效率低下。目前，我国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动和社会保障部之外，还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。这种多头的分散管理，使不同部门职能交叉，严重影响了社会保险资金的统筹能力，极大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体的模式，难以形成高效的营运机制和有效的监督制约机制，各种违规问题屡屡发生，基金无法做到专款专用。

      3.名义费率高，实际费率低，费基核定困难。目前，企业养老保险的缴费基数是职工的工资总额，费率是20%。在市场发育尚不成熟的我国，劳动报酬工资化、货币化程度不高，统计工序繁杂，使得缴费工资总额往往小于统计工资总额及实际工资总额。国家统计局城调总队近期对全国15万户城镇居民进行的抽样调查显示，就社会平均而言，职工工资外的工资性收入至少相当于工资收入的30%。这样，统计工资总额只占到实际工资总额的70%多，缩小了30%。另外，据专家推算，社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资总额的90%。由此可见，缴费工资总额小于统计工资总额，更小于实际工资总额，两项合并，费基缩小了30%之多。若考虑实物收入，差距更大。费基缩小必然导致名义费率偏高，收缴困难。所以要使名义费率与实际费率一致，必须推进劳动报酬工资化、货币化的改革。