焦点话题 党的十七大报告提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。目前，探索实行大部门体制受到了广泛关注和认同，成为政府改革中的热门话题。 什么是大部门体制 大部门体制，简称大部门制，一般是指将职能相同或相近的部门整合为一个大部门，或者使相同相近职能由一个部门管理为主。大部门制主要有两个特征：一个是“宽职能”，即大部门的管理职能较宽，业务管理范围较广，可覆盖一项或几项相近事务的管理，如大部门制下的运输部，通常是海陆空都管，管理范围包括公路、海运、河道、铁路、航空等领域的交通运输事务，有的还包括旅游、国土、气象等事务；另一个是“少部门”，即政府组成部门或内阁部门数量较少、比较精干，如发达国家无论大小，内阁部门设置一般在15个～20个之间，日本仅12个，并保持相对稳定。从实践经验看，大部门体制的优势，在于可减少机构重叠、职责交叉、政出多门的弊端，便于政府集体决策，使政府更加精干高效；缺陷在于有的部门权力过大，监督控制困难，内部关系复杂等。 大部门体制以政府组成部门为基本骨干框架，同时也可设置其他机构，并不是所有政府机构都要整合为大部门。综观现代各国，实行大部门制的国家往往设有各种形式的其他行政机构，如独立机构、直属机构、执行机构、办事机构、法人机构等，来行使某项相对独立的职能，或管理某方面的事务，数量和组成取决于政府管理的需要，其中有些被纳入大部门制的框架之内，如英国内阁部门所属的咨询机构、执行机构；有些则是相对独立的，直接对政府首脑负责。如美国联邦政府设有56个独立机构，韩国中央政府设有13个直属机构，都有相对独立的管理权限，不属于任何内阁部门。说明这一点，是因为在国际比较中，如果统计口径不同，得出结论也会有出入，如常常有人将国外内阁部门数字与中国政府机构总数进行对比，显然口径不同。 大部门制改革是为了建立精干高效的政府 大部门制改革是在我国以往政府改革基础上提出的新思路、新任务。这就需要分析把握这项改革的背景是什么，主要解决哪些问题，发展方向是什么。 从直接动因看，大部门制改革着眼于解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。改革开放以来，我国经过5次大的政府机构改革，国务院工作部门(包括部委、直属机构和办事机构等)由1982年的100个减少到现在的61个，政府组织趋于精简高效，但政府改革并没有到位，仍然存在着职能配置不合理，业务分工过细，机构数量偏多等问题，成为部门职责交叉、多头管理、政出多门，影响政府效能的体制因素。比如说，在水资源管理方面，建设、发展改革、水利、国土、环保等部门存在着职责交叉、多头管理；在食品药品管理方面，卫生、农业、商务、药检、质检、工商等部门存在着职责交叉、多头管理；有的综合理部门既管宏观又管微观，综合部门与行业部门之间的管理职责交叉。类似的问题，在能源、交通、农业、文化、信息、社会保障等领域都不同程度的存在。因此，按照大部门制改革的思路，进一步整合职能和机构，有助于从体制上减少职责交叉、多头管理、推诿扯皮等问题，提高政府效能，减低行政成本。 从深层次看，大部门制改革是市场经济发展的客观需要。在计划经济体制下，政府是“全能政府”，管理范围涉及经济社会生活的各个领域，为此需要设立大量的行政机构，乃至一个行业、一种产品就要设立一个行政部门管理，这必然导致机构林立、部门分割、叠床架屋。在我国，实行计划经济时期，政府机构设置庞大臃肿，多时部委机构上百个，仅机械工业部就分为7个。而在市场经济条件下，政府是“有限政府”，政府的职能和规模都是有限的，政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等，较少干预微观经济运行，实行“宽职能少部门”的大部门体制更有利于市场经济的发展。改革开放以来，我国进行了5次大的政府改革，精简了许多按计划经济需要设立的机构，如1988年机构改革精简了7个专业经济管理部门，1998年机构改革撤销了9个专业经济管理部门，使政府机构设置与市场经济发展相适应。在以往政府改革的基础上，在新的起点上，按照大部门制的思路推进政府改革，有利于加强政府宏观管理职能，减少对微观经济运行的干预，发挥市场在资源配置中的基础作用，有利于减少部门分割、条条管理和行政管制，形成适应社会主义市场经济的政府管理体制。 从发展方向看，大部门制改革将使政府更加精干高效。经验表明，政府职能与机构设置有着内在联系。为了履行职能政府需要设立相应的管理机构；管理职能发生了变化，机构设置也要进行相应调整。在传统社会，政府管理职能比较简单，机构设置也较少，如古代中国仅设有吏部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门。进入现代社会，随着经济社会发展，政府管理的事务越来越多，新的机构也逐渐增加，例如现代各国大都先后设立了能源、环保、社保、医疗卫生等新的政府管理部门。另一方面，也不能增加一项职能就设立一个机构，使机构数量无限扩张。为了保证政府履行职能的需要，同时又不至于造成机构林立，许多国家通常采取的做法，就是将职能相近的部门重组为一个宽职能的大部门，将内阁部门数量控制在合理范围，并保持相对稳定。通过国际比较可发现，发达国家的内阁机构，大多数机构的名称和职能基本相同或大同小异，一般包括国防、外交、财政、农业、教育、卫生、商务、运输、内政、司法、安全、环保等机构；另外还有一部分是根据本国国情而设置的机构。我国的大部门制改革，同样是为了使政府向“宽职能少部门”的方向发展，建立更加精干高效的政府。
