分类号：D632.1文献标识码：A文章编号：1000-5218（2007）06-0083-06 经过近20年的改革，我国新型社会保障制度的基本框架已初步确立，但距离完善的市场经济体制要求还相差甚远。中国社会保障面临的突出问题是：社会保障覆盖面过窄，扩面受到现有体制和管理机制的约束；统筹层次偏低，提升统筹层次受到区域发展不均衡和地方既得利益的阻碍；几种主要社会保险制度均面临财务上不可持续问题，尤其是养老保险潜在的资金缺口巨大。本文在剖析我国社会保障改革面临的困境及其成因的基础上，明确提出突破我国社会保障困境的关键是强化政府责任。 一、社会保障覆盖面过窄，扩面受到现有体制和管理机制的约束 （一）社会保障覆盖面过窄的表现 社会保障覆盖面的大小是社会保障的核心问题，是社会保障制度健全与否的重要标志。与我国庞大的人口群相比，我国目前的社会保障覆盖面明显偏低。在养老保险方面，相当数量的私营企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员、农民工和失地农民都还没有纳入社会保障体系的覆盖范围。截至2005年底，全国职工养老保险参保人数为1.74亿人，占同期全国城镇从业人员2.7亿的64%，只占全国城乡就业人数7.6亿的22%；① 在农村，养老保险仅仅处于试点阶段，根据民政部统计，截至2005年底，开展养老保险工作的县市有1870个，参加养老保险的农民为5500万。绝大多数的农村人口，基本上依靠土地和家庭养老。 在医疗保险方面，截至2005年底，全国医疗保险参保人数1.37亿人。② 按我国现行的基本医疗保险制度设计，只对能够缴纳保险资费的职工提供基本医疗保障，覆盖范围也基本上是国有企业或正规就业部门的职工，许多缴纳不了保险费的困难企业（包括负担沉重的国有企业）被排除在医保范围之外。至于大量乡镇企业、非正规就业人员就更不可能获得社会医疗保险待遇，还有绝大部分少年儿童、相当一部分老人、下岗失业职工、城镇失地农民等社会弱势群体均被排除在外。过去10年全国未获得社会医疗保险人数从9亿人增至10亿人，未获得社会医疗保险比例由67.8%上升至80.7%，其中城市未获得医疗保险人数由9653万人上升至3亿人。[1] 在失业保险方面，截至2005年底，全国失业保险参保人数为10648万人，占所有城镇就业人员的39%，占非农就业人员的26.6%。以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的失业保险制度，已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。 在最低生活保障制度方面，最低生活保障制度在设计之初，主要是针对城市贫困人口的，并没有考虑外来人口，即使是长期在当地生活和工作的外来人口也没有覆盖在内，也没有考虑农民。农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。 （二）社保扩面受到现有体制和管理机制的约束 改革开放后，我国的产业结构和所有制结构发生了重大变化，与此相对应的是劳动力结构的调整，大批国有企业职工转入非国有经济组织或从事灵活就业，非公有制经济已经成为新增劳动力就业的主要渠道，私营企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员不断增多。伴随我国工业化进程和农业在国民经济中比重的大幅度下降，有一亿多农民进城从事非农产业。在城镇化过程中，还有4000多万农民因为土地被征用而改变原来的生活方式，失去传统的主要依靠土地保障的物质基础。但是我国的社会保障制度设计并没有及时反应这些重大的变化，主要的社会保障项目仍然受到户籍制度和所有制结构等制度约束，社会保险的管理方式和经办流程不能适应非正规就业人员的工作岗位和劳动关系不稳定、流动性大的特点。传统的保障制度对于非正规就业人员在资格确认、登记申报、确定缴费基数、费率及征缴程序等方面存在困难。社会保险经办机构信息化建设滞后，不适应灵活就业人员社会保险关系所要求的动态、灵活、敞开方式下的“精细化”管理。企业劳动管理不规范，部分企业没有与员工签订劳动合同，员工的合法权益得不到维护，尤其是在“强资本弱劳工”环境下，非公企业员工在争取社会保障权益方面明显处于弱势，加之缴费率过高和欠缴惩罚机制乏力，致使很多企业以各种方式逃避参保。我国社会保险建立时间比较短，相关的法规制度还不完善，扩面工作缺少制度保证，对拒不参保的非公企业缺乏刚性制约措施，使扩面工作难以深入。 二、统筹层次偏低，提升统筹层次受到区域发展不均衡和地方既得利益的阻碍 （一）统筹层次偏低的表现 统筹层次的高低是衡量社会保障社会化水平高低的重要因素，从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。我国官方文件关于社会保险统筹概念的内涵包括：统一制度，统一标准，统一待遇项目，统一缴费比例，基金统一调剂使用等等。国务院曾多次发文，明确提出养老保险省级统筹的目标。在1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就已经提出：由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹。1998年国务院又明确要求，各省区市要在1998年底以前实行企业职工养老保险基金省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂制度。2002年党的十六届三中全会《决定》再一次明确指出：建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。15年过去了，统筹水平基本没有发生根本变化。大部分地区的养老保险基金仍然处于“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态，国家劳动和社会保障部副部长胡晓义在论述有关提升我国社会保障统筹层次的文章中透漏：“目前，只有京津沪陕闽五省实现了真正意义上的省级统筹，其余省份实行的是省级调剂金制度，实现市级统筹的有104个，县级统筹的有1017个。”[2]
