一、成都试验区的由来与使命 成都市是我国中西部地区最大的都市经济区——成渝经济区的重要中心城市。从2003年开始，遵循城乡经济社会发展规律，成都市制订和实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹科学发展总战略。经过采取一系列重大改革措施，在推动城乡经济与社会、人与自然协调发展方面迈出了重要一步，实现了成都市城乡协同发展、共同繁荣，并于2007年6月7日成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。① 作为以城乡统筹为重点的国家战略层面的综合配套改革试验区，根据试验要求，成都市将全面推进各领域经济社会体制改革，并重点在统筹城乡规划、统一城乡行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均衡化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织和统筹城乡产业发展等主要领域和关键环节率先突破，创新统筹城乡发展体制和机制，促进城乡经济社会协调发展，并创造带有普适性的做法和成功经验，发挥示范和带动作用，进而能够从理论和政策层面指导全国的城乡统筹，实现科学发展，建设和谐社会。② 试验区的设立使成都原有经济、科技、市场和生态等方面的优势得到进一步发挥，强化了大成都的带动功能和辐射作用，使成都迎来经济社会又好又快发展的重大历史机遇。 二、成都试验区的改革维度和统筹方法 在统筹城乡协调发展实践中，成都市政府和人民进行了大胆的思考、科学的创新和周密的实施。虽然行之有效的具体做法很多，但是在理论上可以归结为一点，就是从发展路径、管理体制和运行机制三个维度层面，对区域经济社会的可持续运行进行统筹调控和配套改革，形成有成都特色的三维统筹协调改革模式，也可以称其为三维统筹协调改革法。 （一）以推进经济社会要素集中优化配置为核心，统筹城乡经济社会发展路径 统筹是手段，发展是目的。为了实现城乡经济社会可持续的协调发展，根据当地实际情况，遵循经济社会发展规律，成都市选择了城乡一体的工农业现代化经济发展和新农村社区化社会发展道路。主要做法是：（1）以推进工业向集中发展区集中为重点，走新型工业化道路，集聚强化经济增长点。传统以乡镇企业为代表的农村工业化和以自设开发区为代表的城镇工业化，不仅浪费了土地资源，而且污染了环境，同时又不能分享产业集群带来的规模效益、范围效益和聚集优势，不利于产业和企业的技术进步与竞争力提升。为适应信息化、生态化和节约化的新型工业化发展要求，合理有效利用土地资源，成都市制定了城乡一体的工业布局规划，将原规模小、布局散、各自为政的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区。通过规划调控、政策引导，建立投资促进机制，强力推进工业向集中发展区集中。目前20个工业集中发展区已初具规模，集中度达59.9%。③（2）以推进土地向规模经营集中为重点，走农业产业化道路，发展现代特色高效农业。成都市有农民约280万人，人均耕地不足0.8亩，12个县有山区丘陵。受这种自然条件的制约和平均主义与小农经济思想的影响，1981年农户承包地因土地肥沃远近不同而很分散，耕地碎化严重（如有一农户不足4亩地有24块，另一户有30多块）。④ 一般农民都种植多种水果、蔬菜，从事多种养殖，形成典型的小规模、多元化的分散的新小农经济：农产品商品率低，成本高，农民农业收入很差，进而对科技和城市工业商品需求很弱。为解决农村耕地家庭承包经营规模小、效益差、抗自然和市场风险能力弱的问题，在现有国家政策范围内，成都市按照依法、志愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向规模经营集中，2006年底共实施土地规模经营153.8万亩。目前，全市规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户，占全市总农户数的59.2%。⑤ 龙头企业和新型农业合作经济组织带头将集中的土地投向花卉种植、观光旅游、体验休闲等特色高效新型农业发展，农民收入显著增加。（3）以农民向城镇集中为重点，走新型城镇化道路，实现就地专业化就业和社区化生活转型。由于成都的自然条件较好，人们休闲散居习惯较强，但这对生产生活条件改善，对节约用地、保护土地带来问题。据当地调查，全市20户以上的村落占30%，20户以下的村落占70%，一户农民拉电线就花了5万元。⑥ 分散居住使农民的生产和生活成本加大，城乡统筹首先要改善农民的生产生活居住条件，而促进农民大量向城镇集中和专业化就业，是高效快速实现这一目标的必要前提。依照因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进原则，成都市在规划建设城镇新型社区的同时，也规划建设600个农村新型社区，配套完善基础设施，有组织、分层次地梯度引导农民向城镇和二、三产业转移，到2006年底就有近27万农民住进了城镇和农村新型社区，促进了对当地三农问题的解决。⑦ （二）以优化规范服务为重点，统筹城乡经济社会管理体制 城乡统筹综合配套改革的核心问题是要打破城乡二元管理体制对城乡经济社会协调发展带来的束缚和阻力，调整优化政府组织机构，转变政府职能，从管制型政府转变为服务型政府，解放和促进社会生产力，提高区域竞争力和可持续发展的组织能力。为了实现城乡统筹，建设一个高效率规范化服务的现代新型政府，成都市主要从五个方面实施改革：（1）调整和精简政府机构，理顺和强化管理服务职能，多层面、全方位深度推进城乡行政管理体制配套改革。传统计划经济体制形成了城乡分治的二元政府管理体制，机构重叠、职能交叉、衙门作风、效率低下，是城乡统筹发展综合配套改革的重点和难点，也是城乡经济社会二元结构的制度根源。近四年来，为稳步推进市和区（市）县行政管理体制改革，通过整合或延伸部门管理服务职能，成都市先后对涉及城乡统筹的30多个部门行政管理体制实施了改革，调整了职能部门的业务范围，如农委、林业园林、劳动保障局、工业、商贸、水务、交通、建设、财政、规划、教育等实行城乡一体化业务管理和社会服务，使城市管理职能向农村延伸。例如，在县乡财政管理体制改革中，重点完善和规范财政转移支付办法，建立城乡一体的公共财政体制框架；而在乡镇综合配套改革中，重点解决事权和财权问题。差的乡镇财政包干，税收潜力放在工业集中区，按照一定比例在投资方和土地提供方之间分成，如土地方占20%和投资方占80%的二八税收分成，有些是三七或四六分成。在乡镇建立了片区服务站，将农技、农经、蚕桑、兽医等合并，公益部分财政包干，经营性部分分离。⑧ 村级综合改革由县上直接补贴，提高了为农民办事程序化的服务能力。三年多来成都市共撤并30%左右的乡镇、47%左右的村，精简乡镇机构各类人员5000多名。⑨（2）规范和简化行政审批，扩大便民服务，推进政府职能转变。为顺应城乡统筹和经济社会发展需要，配合机构精简和职能转型，成都市政府部门大力推进行政审批制度改革，共减少行政审批事项758项，占原行政审批事项的66%。⑩ 同时建立了市和区（市）县政务服务中心，在乡镇（街道）和村（社区）建立了便民服务大厅和服务代办点。（3）建立城乡一体的规划体系，推进规划体制机制改革，实现规划编制、监督和管理分离。为了实现“三个集中”发展战略目标，成都市建立于市、县（区）和乡（镇）三级规划行政管理机构和规划工作监督机制，制订了一系列城乡建设规划技术规范和标准，实现了城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖、责任明，城乡规划编制一盘棋，各项规划高度衔接。对不符合规划的项目不予审批，违反规划的坚决查处，重点监督宅基地用地，强化了规划的执行和监督。（4）改革户籍制度和公共事业管理服务体制，统筹城乡科教文化公共设施，健全城乡一体的公共服务体系，提高对社会的公共服务能力。成都市在建立城乡统一户籍制度的基础上，建立了城乡一体的就业、社会保障和救助体系。在对城镇零就业家庭优先安排就业和再就业职业技能培训的同时，加强对农民进行职业技能培训是农民城市化就业的关键。成都市向新增农民提供一年免费职业技术教育，使之与市民有相应的就业技能基础，从而成都实现了比较充分的城乡就业。（11） 农民养老统筹保障的试点和推广，正在改变成都农村传统的家庭养老模式。2004年以来，政府已投资10亿元用于城乡中小学标准化建设和就近兴办农民工子弟中小学，强化软件建设，提高师资质量，基本实现城乡教育资源均衡配置和教育质量均衡发展。县卫生局直管乡镇公共卫生院，向村建卫生站派驻医务人员，药品供应网集中供应配送药品，药品监督网监督药品质量和价格，形成了城乡统一的公共卫生服务体系，卫生服务能力明显提高，城乡居民健康保障体系逐步完善。（12） 科技文化公共设施的城乡统筹，推进了成都市的科技文化事业改革，使城市文明向农村辐射。
