无论从马克思主义关于生产力、生产关系和上层建筑之间的辩证关系出发，还是从新制度经济学关于制度要素作为经济增长的内生变量着眼，要解决二元经济结构及其在中国表达的“三农难题”，都无法回避中国农村土地与时俱进的制度变迁问题。这一重大的制度变迁，始终把焦点对应在农民权益的有效保障和农业生产效率的不断提高之上。中共“十六大”提出在我国全面推进社会主义市场经济体制的建设，正是我国全面建设小康社会的体制基础。而从土地制度入手，实事求是地把计划体制对农地和农民权益的剥夺返还给农民，以市场经济的基本规律来配置土地这一最为稀缺的资源，就可以使农民的权益和农业的效率逐步提升，可以不夸张地说，这是和谐社会形成的基础和前提。土地的资本化，就是希望以权证的方式虚拟土地使用权未来收入预期的贴现值，使其可以在交易市场上获得强流动性，通过“价高者得”的叫停竞争机制，产生土地资源配置的帕累托效率。显而易见，“资本化”这一手段，对于农地价值的复归、突显及至提升，对于农业生产的效率基础的根本性改变，对于农民长效增收机制的形成，具有不可估量的作用。 一、土地资本化的制度障碍分析 中国的土地制度，从计划经济起，就如同城乡分治的户籍制度以及公共资源配置政策一样，是“城市倾向型”（city bias）的二元结构；① 改革开放以后至今，城镇国有土地早已随着工业化和城市化的滔天巨浪被卷入了市场经济的资本化浪潮，没有人认为有什么不正常。但是，当被制度安排所固化甚至放大的二元结构以不断拉大的城乡收入差距基尼系数提示我们，三农问题已成全党工作的重中之重，土地制度的再安排已势所必然，我们才发现，城乡土地制度的一体化，市场规律对农村土地资源配置要起到基础性作用，却还面临着许多我们自己设置的制度性障碍，尽管它只体现了过去我们对农村、农民财产关系的认识及其在法律上的规范。归纳起来看，土地资本化所面临的制度障碍主要表现在如下几个方面： 1.土地产权的主体虚置导致农民土地权益缺失 农地产权主体虚置，从而导致农民的土地权益受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到来自公权(如地方政府在土地征用、补偿过程中)的不当侵占。虽然我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》都明确规定农村土地属于集体所有，但究竟谁是农村集体土地所有权的代表，上述立法规定了三种主体，即：村民委员会、村民小组，以及内涵极其宽泛的乡镇农村“集体经济组织”。需要指出的是，如果乡镇企业都属此范畴，那么，在所有不止一个乡镇企业存在的乡（镇）、村甚至村民小组，都需立定具体某一主体农地所有权的边界；其次，按照我国乡政村治的基层民主政治制度于1998年颁布的《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”，不是农村集体经济组织，基本上不可能在市场经济条件下认定这种社区共同体可以作为农地所有权的人格化代表。除非我们认定我国农村迄今依然是马克思所说的那种“亚细亚生产方式”占据着农村生产关系的主导地位，在此，土地的氏族公社共同所有制居于统治地位。但是，马克思定义的“亚细亚生产方式”中生产者的奴隶性质，又使“亚细亚生产方式”在现代中国，在市场经济占据主导地位的中国的存在，自不待言地给出了否定性结论。② 此前的立法出于意识形态上对土地私有制本能的厌恶，以及更为重要的，是对计划体制“一大二公”生产关系的路径依赖，虚拟出农地集体所有的名义主体，在此过程中，他无须考虑农民的权益如何得以保护，更无须考虑农地资源配置的效率基础。正因为这种产权主体的虚拟使农民的财产权益实现和农地资源配置效率提高一直处于“隔靴搔痒”的状态，所以它不能对农民产生真正的激励，农业生产水平的不断提高但成空文。 权利在本质上就是利益，所以，如果农地的集体所有权仅仅是一种观念性的所有权，并且不能由归属性权利转化为财产性权利，那么，这种观念性的所有权当然也就丧失了其核心的要义，即：当排他的所有形成之后，对客体的支配、利用及其所获取的利益，也仅只是抽象的、观念上的利益。这种所有权“向物的价值的逃逸”，与罗马法中“作为支配含义的所有权消隐于作为归属含义的所有权”是一脉相承的③，而且也强烈地提示着物权及其法律规范的继起。当传统农业的改造已经被规模经济、技术进步和人力资本的提高逼上一条不可逆的商品经济大道之后，农村土地集体所有权的非人格化主体将极大妨碍地上权人（亦即农地的家庭承包权人）的权利实现。这主要指必须由地上权人和所有权人“约定”的权利和义务，包括土地使用权、地上权的物上请求权、自由处分权、相邻关系权等等。当地上权人需要对自己依法取得的用益物权进行处分而希望改变原有约定，或者是必须以所有权人作为主体去订立、构建契约，那么，所有权主体的虚置就会滞碍地上权人的契约实现，加大交易成本。 2.严厉的农地用途管制与农民土地发展权的缺失 土地资本化这种政策选择的重要含义，就是要随着工业化和城市化的进程，一方面以农地用途管制保证国家（尤其像中国这样的发展中国家）的粮食安全，另一方面亦须从缩小城乡收入差距，把农民的权益性财产转变为财富的角度，讲究公平的发展。简言之，用途管制是有成本的，这个成本，就是要对农民被管制了用途的土地以发展权的补偿。我国《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，“所有使用土地的单位和个人，必须按照国家编制的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。政府对农民土地物权的这种干预，只要符合国家利益和维护了公共利益，就是理所当然的。这是包括我们自己都会接受的是非标准和思维逻辑。但是，问题到此并没有打住，因为尽管土地用途管制体现了国家意志，但它并未体现工业化和城市化快速进程中农民占有土地现实和潜在的升值空间和兑现可能，换言之，以农户土地承包经营权表达的物权权益是与时俱进的，而用途管制则剥夺了这种土地发展权，因而，这不是公平的发展。在承认土地用途管制的必要性的同时，也必须承认农民土地发展权存在的合理性。 土地发展权更强调土地实际占有者的他物权权益，尽管以《法国民法典》为主流的大陆法系突出了以所有权为中心的立法体制和立法精神，但十一世纪起就已传遍欧洲的英国的土地占有权（Seisin）制度，“所注重的并非所有，而是占有（possession），对土地而言即seisin。一个占有土地的人，其权利（title）优于一切不能证明自己对土地享有更佳的占有权（Right to Seisin）的人。在这个意义上，所有对土地的权力，都建立在占有的基础上。对土地的占有是权利的根基（roots）。可以毫不夸张地说，就土地而言，英国法不是关于所有的法律，而是关于占有的法律。”④ 这种与大陆法系物权制度大相径庭的土地权利的法律界定，对我们构思和创制我国的土地发展权有重要借鉴意义，因为它契合社会主义市场经济体制框架下农村土地制度中的用益权的价值取向，更有利于农村集体土地产权虚置的情况下保护农民的权益。
