我国农村土地制度改革与完善必须从制度层面上实施突破，只有这样，农村土地制度的有效性才能真正发挥出来。但是，制度层面的改革不是一次就可能完成的，而必须是渐进性的改革过程。由于所有权改革可能产生的震荡性更大，带来的负面效应会增多，因此，在正式实行所有权制度改革之前，可先进行一次制度公平性的改革准备，也就是消除城乡土地分离制度的改革；然后再进行所有权制度的完整性变革。这样就形成了农村土地制度改革与完善的一条现实性新路径，即第一阶段，先实现城乡土地制度公平性的突破；第二阶段，再实现农村土地的完整性土地所有制变革。这也许是我国农村土地制度改革与完善的最佳、最现实的路径选择。 一、第一阶段：探索城乡土地制度公平化之路，实现农村集体用地使用权直接入市流转 城乡土地制度最大的不公平性就是城市土地所有者与农村集体土地所有者权益的不平等、不公平和不对等。如城市土地所有者—国家可以直接进行土地转让，而农村土地的所有者则无权直接进行土地出让交易，而必须先由国家征用，然后由国家进行出让。而要改变这种不平等、不公平、不对等的最好办法，就是实现农村集体建设用地直接入市流转。 （一）城乡土地制度公平化的基本思路 农村集体用地将与城市土地一样，在法律允许的范围内，可以直接进入土地二级市场参与流转，即在遵循现行农地集体产权的基础上，允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押，并与国有土地“同地、同价、同权”；所谓法律允许范围，即指城市土地管理法律所规定的条件和范围。也就是说，城市土地所有者所享有的权益，农村集体土地所有者也同样享有。 （二）农村集体用地使用权入市流转的功效 其一，它是实现城乡统一土地制度的最有效途径。实行农村集体用地使用权入市流转，农村土地和城市土地在一定程度上就享有了同样的进行直接入市交易的权利，这样城乡土地之间所有权就是平等的，也就保证了城乡土地产权制度在法律上的公平性待遇；而法律上的平等性及其在产权上的公平性，为城乡土地之间的公平交易奠定了基础和前提。反之，缺失法律权利基础，农村集体土地的权利和农民的权利也就无法保证。其二，它在一定程度上将使农民的利益保障得以加强。允许农村集体用地使用权入市流转，就等于农民和农村集体在法律规定的范围内有了对集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押的权利，并与国有土地“同地、同价、同权”。这样就避免了国家在征用农村集体用地时，经常采用的压低征地补偿费、而农民又无权参与征地补偿费标准制定的弊端；同时，农民和农村集体可以直接与建设单位进行土地产权流转交易，省去了国家征用这一环节，这样农民和农村集体的利益也就得到了一定程度的维护，因为只有当建设单位与农民和农村集体达成土地流转协议，土地流转才能实现。 （三）推行农村集体用地使用权入市流转的步骤 农村集体用地使用权入市流转是一项新的制度改革，有人将它称为是一次新的土地革命。但这项改革是极其复杂的，在推进过程中，还会碰到很多很多的问题，既有法律上的问题，又有制度操作及政策协调上的矛盾，也有利益协调机制完善问题，特别是作为一项改革措施，在解决构建新型城乡土地制度体系方面遇到的难度就更大。其推行步骤可考虑如下。 1.确定农村集体土地产权范围。这是农村集体土地使用权入市流转的前提。任何有效率的市场交易，必须以交易客体的产权清晰为前提，这不仅关系到其交易效率，更关系到流转过程中参与各方的利益划分。农村集体土地所有权主体的明晰，必须基于历史与现实，并遵循土地资源有效保护与利用原则，即在现有乡、村、村民小组的三级所有中，明确除了乡及村集体为了履行其职能而占有的少量土地之外，其余土地所有权主体是村民小组。 其理由有四：一是这种界定与现有的乡、村、村民小组的职能相对应。一方面，目前以至未来相当长的时间内，乡与村都是农村中的基层行政单位，承担着主要在乡、村范围内提供公共产品及准公共产品的职能，如果将其为了履行职能而占有的土地界定为农村集体土地的所有权主体，则其必然享受土地所有权的全部收益，这是土地所有权在经济上的必然实现；另一方面，由于土地流转只是农村土地一部分，如何在失地农民与乡、村所有农民之间利益分配上进行均衡，会遇到很大现实障碍而难以操作。实践表明，乡、村作为土地流转的谈判主体使失地农民的利益往往得不到保障。相比之下，村民小组作为经济组织成为土地流转的谈判主体，由于土地流转直接关系到自身利益，因而效率更高。二是这种界定与现有的农村土地使用格局相对应。根据国土资源部土地利用司的调研，乡、村及村民小组拥有的土地界定是清楚的，其拥有量的比例大致为1∶9∶90。三是这种界定更有利于土地资源利用效率的提高。因为村民小组对其占有的土地具有较为完整的信息，这对土地流转价格的制定十分重要；土地流转直接关系到其自身的经济利益及未来的生活保障，因而会在土地要不要流转及流转价格等问题的决策上更加慎重。显然，这无论从土地资源的供给，还是从土地资源的需求，均有利于土地资源的利用。四是这种界定可以有效防止地方政府在农村土地流转过程中的不正当干预及侵犯失地农民利益的情况发生。 2.科学确定土地流转收益的合理分配比例。这是农村集体土地使用权入市流转的关键。农村集体土地使用权入市流转，必然会产生巨额的土地溢价；另外，农村土地的市场流转过程又会涉及多方利益主体，其中既有现行法律法规所规定的乡、村及村民小组，又有履行着土地管理职能的市县政府，任何一方都对土地溢价的产生起着一定的作用，任何一方参与土地溢价收益的分配均有其现实依据。因此，土地流转收益如何在不同的参与者之间进行分配，直接关系到土地流转过程能否顺利进行，因而也是土地市场流转的核心问题。
