发达市场经济国家的住房制度与政府政策

      市场经济发达国家住房制度和政府住房政策的基本特点

      （一）市场机制调节住房的基本制度要素

      1.明晰的私人产权制度。市场经济发达国家大多是以私有制为基础，一些国家的宪法明确规定保护私有财产不受侵犯。明晰的产权规定是住房市场形成和有序发展的基础。以美国为例，土地和房产的私有化程度很高，对于土地和房产的界定，核心是对土地所有权的界定。美国的法律规定，一个人拥有对土地的所有权，就同时拥有该土地下面的矿藏和地表附属物（包括房屋、树木、庄稼等）以及地表上的空间。至于房地产产权的界定，美国已经形成了一整套完备的法律体系。在这套法律体系下，住房的拥有、交易、抵押贷款的发放，都需要具有法律效力的产权证明。

      2.发达的以私营机构为主体的市场中介组织。维持住房市场运转、连接住房市场供求的是大量的市场服务中介，这些中介服务机构伴随着住房市场的发展而发展，并为住房供求双方服务。在美国，服务于住房市场的中介机构一般都是私营机构，如图1所示。

      图1

      

      3.多元化、多工具的住房金融体系。住房金融体系建立的基础是完善而复杂的金融体系和金融市场。美国建立在金融创新基础上的住房金融体系，在国际上具有比较典型的意义。美国的住房金融市场以抵押贷款市场为主要部分。美国自20世纪30年代，在通过《1932年联邦住房贷款银行法》的基础上，开始实行住房抵押信用保险制度，进一步吸引了商业银行和各类非银行金融机构介入住房抵押金融市场。

      美国住宅金融体系的发展，大致可以分为两个阶段：20世纪70年代以前，是住房金融一级市场形成和发展的阶段，以存款金融机构（节俭机构和商业银行）为主的间接融资机制占主导地位；第二阶段是20世纪70年代以后。在金融工具创新和制度创新的过程中，住房金融体系出现了两个最突出的变化和发展：一是形成了活跃的抵押贷款的二级市场；二是大量的非存款金融机构，如养老基金、保险公司、共同基金进入住房金融领域。

      住房抵押一级市场是住房贷款发放的市场，其特点是以住房这种不动产作为偿还债务的担保获得贷款的借贷行为。在美国的住房金融历史上，最早从事居民住房抵押贷款的金融机构不是商业银行，而是商业银行以外的存款机构，如储蓄贷款协会、互助储蓄银行、信用合作社等，这类机构被统称为节俭机构。这些机构开创了美国住房金融体系，并在一段时期内，在住房金融体系中居于主体地位。但是20世纪80年代以后，随着金融工具和体制的创新，住房金融体系内的金融机构结构发生了很大变化。目前主要参与的金融机构有四类：一是抵押贷款公司，约占一级市场份额53％；二是商业银行，约占一级市场份额25％；三是储蓄贷款协会，约占一级市场份额18％；四是储蓄银行，约占一级市场份额4％。

      住房抵押二级市场，是在投资人对于住房抵押债权投资需求的基础上形成的。由于住房抵押贷款存在着信贷链条短、期限和利率不对称等问题，抵押贷款的信用风险和流动性风险十分突出。金融创新主要从提高住房抵押贷款的流动性考虑，将不能流动的住房抵押贷款进入市场交易，对抵押贷款的债权进行交易，这种金融创新使住房金融从间接融资转向了市场融资。

      美国的住房抵押二级市场主要包括两个部分：证券化市场和非证券化市场。

      政府对住房市场干预的特点

      市场经济发达国家政府对住房市场的扶持和干预是以间接干预市场为突出特点。间接干预的两种主要方式：一是制定详尽的法律法规来规范和引导市场发展；二是通过为抵押贷款提供保险，以及发起设立若干准政府机构，并通过它们的市场活动来影响住房金融市场的发展。政府在采取第二种干预方式时，是以一个参与者的身份进入市场，并尽可能避免扭曲市场信息和破坏市场在住房资源配置方面的基础性功能。

      以美国为例，政府对住房市场的干预主要包括四个方面：

      第一， 建立全面的法律法规体系。从政府住房政策的目标、措施到政府的管理监督机构的成立，都制定了相应的法律法规。根据在国内收集到的资料，美国关于住房的法律法规主要包括三个方面：一是住房发展政策的总体法律；二是住房金融市场及其监管体系建设方面的法律；三是涉及到政府住房政策的其他专项法律。在表1中，可以粗略看出美国政府部分住房法规的情况。

      表1 美国住房政策相关法律一览表

      

      第二，政府发起设立住房金融机构。政府发起和设立若干金融企业，通过其市场运作，影响整个住房金融市场，是美国政府住房政策的一个突出特点。政府设立的金融公司，是依据政府特定的法律成立、为实现住房公共目标服务的私营股份制公司。目前，这类金融公司主要有两个：联邦国民抵押协会和联邦住宅抵押公司。

      联邦国民抵押协会主要业务和作用是：在住房抵押二级市场上买卖抵押贷款，以增强抵押信贷的流动性；管理和经营政府持有的抵押贷款；为政府特定的住宅政策项目提供资金。联邦住宅抵押公司主要经营二级市场上的常规抵押贷款证券，其目的也是增强抵押信贷的流动性。这两个金融机构主要在抵押二级市场上买卖抵押贷款证券，是美国住房抵押二级市场中发挥主导性作用的经营者。其运作机制对整个住房抵押市场产生的积极作用：一是使抵押一级市场与资本市场联系起来，提高了一级市场抵押中介机构的资金流动性，进而降低了抵押贷款所带来的信用风险、利率风险、提前还贷风险和期限不匹配风险。二是这些机构制订的住房抵押贷款标准也自然成为住房抵押一级市场的规范标准，即政府通过对二级市场的规范，自动实现了对一级抵押市场的规范。