当前，我国的农村综合改革不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。农村综合改革对于促进社会主义新农村建设和全面构建社会主义和谐社会，具有极为重要的意义。但在不少地区的农村综合改革实践中出现了一些值得关注问题。 一、乡镇机构改革是加强和完善农村公共服务，而不是减人、减事 乡镇机构改革作为农村综合改革的核心内容，最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要是通过减人和减支以达到压缩乡镇行政运转成本，巩固税费改革成果的目的。因此，不少地方在实践中把乡镇机构改革片面理解为撤并乡镇，精简机构和人员[1]，为了减人而减人、为了减机构而减机构。这样的改革虽然带来了暂时的机构和人员的减少，但更多为农民生产生活的公共服务电大为减少，改革陷入两难境地。因此，在乡镇机构改革中必须明确改革方向，改革是为了加强和改善农村的公共服务，而非其他，否则我们就可能会陷入劳民伤财的循环改革中。 1.坚持权利和义务对等，还乡镇权力。经过几次大的机构改革之后，乡镇的自主权力不是扩大了，而是被削弱了，在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了。现在有这样一种观点认为乡镇政权机构在取消农业税后就不再需要保留。笔者以为这种观点是值得商榷的，乡镇政府的主要职能并非是简单地收税（这实际上是乡镇功能的异化），乡镇政府的主要功能是提供各种有效的公共服务，这一点在今天显得尤为迫切和重要。从农村的现实需要来看，农村的医疗保障事业、司法治安、教育事业、农技推广等都缺少大量的公职人员，特别是在进行了农村综合改革的部分地区，由于人员的精简和乡镇政府的合并，农民得到的政府公共服务大为减少，以安徽省南陵县为例，在改革中，公益性服务岗位设置340名，比原总编制减少了180名，精简率达34.6％[2]，这无疑会带来服务的缩水。尤其需要引起我们注意的是不少地方在改革的过程中把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向了市场。 2.完善乡镇政府公共服务职能体系。长期以来，我国政府在管理中都存在缺位现象，由国务院发展研究中心、中国社会科学院相关部门的专家近日完成的《中国公共服务发展报告2006》指出，我国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”，基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平。这主要是由于我国在经济的发展过程中长期实施赶超战略同时又缺乏科学的成本考核体系，致使各级政府大都只追求GDP的增长，而忽视了在公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共设施、公共环境、社会保障等公共事业方面的建设和投入，导致公众生活质量、生活水平难以进一步提高。这一状况在农村地区尤为突出。以农村社会保障为例，长期以来，我国的社会保障制度建设及其工作主要限于城镇地区，农民主要是靠土地、子女或者靠自我积累为自己提供保障。据有关资料，我国目前社会保障的覆盖面约为30％，其中城镇约占93％，农村仅占3％再以农村公共卫生为例，根据第五次全国人口普查数据，我国城乡人口比例大约为36％和64％，而城乡公共卫生资源占有的比例则为60％和40％。在基本医疗保障投入方面，政府的投入只有10％多一些，社会集体投入约为25％，个人要掏60％以上。由于个人负担过重，农村有超过80％的人“有病不敢看”[3]。这种现状必须要加以扭转，中央财政要加大投入，政府要尽快建立完善的公共服务体系，做到农村公共服务不缺位。 3.减少行政层级。按照管理学原理，管理层级每增加一个级别，利好的信息要失真36％，利坏的信息要失真47％[4]。因此，要提高管理效率，减少行政层级是必要之举。建国以来，我国先后进行了8次规模较大的行政管理体制改革，取得了一定成效，但并没有从根本摆脱“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈。重要原因之一，就是没有简化过政府管理层级。政府层级过多，一方面增加了财政负担，造成政府职能过度膨胀。据有关资料，2004年全国地方各级政府负债总和为4000亿元。目前我国财政供养人数约4500万人，另有约500万人依靠政府授予的权力实行自收自支[5]，政府大包大揽，管了很多不该管、也管不好的事情；另一方面行政层级过多也降低了行政运行效率，抑制了低层级政府能动性的发挥。与国际通行的三级政府管理体制相比，我国五级管理体制最大的问题是：上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达；政府职能层层分解，中央下放的权力很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实，不利于调动基层政府的主动性、积极性和创造性。笔者对减少行政层级的初步设想是从县和市两级着手进行改革，减少中间环节，而不是从乡镇本身着手，因为，乡镇承担了大量的公共服务职责，正所谓“上面千条线，下面一根针”，中央所有的决策要得到落实离不开高效完善的乡镇政府服务。从社会公众的承受力和避免大的社会震动的角度可考虑逐步缩减中间环节，既先减少一级，变为四级，观其成效，而后再进行其他相关改革。 4.完善农村社会应急管理。社会公共风险对社会整体和历史过程而言是一种常态，总是伴随着人类社会。由于社会公共风险具有时间上的突发性、影响上的连锁性和后果上的灾难性，因此政府必须要完善应急管理。对我国而言，当前社会发展进入了新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素不断增多，各类突发公共事件时有发生，农村地区尤为严重。农业和农村基础脆弱，容易受到灾害冲击，潜伏着不少隐患：人畜共患疾病、食物污染、中毒现象以及外来生物侵害、重大自然灾害、生态环境恶化、人类传染病流行、过度开采煤炭等矿产资源造成的人为地质灾害等等。以2003年“非典”为例，“非典”造成我国农产品出口减少约53.8亿元，整个农村农民纯收入减少约96.9亿元[6]。因此，在农村地区加强应急管理就显得十分迫切，但是，在农村地区不少地方应急管理工作还尚未起步，或即使已经起步，但基础十分薄弱，从总体来看，农村社会应急管理水平较低，人才缺乏，体制、机制、法制尚不完善，不能适应社会发展的现实需求，预防和处置突发公共事件的能力急待提高。乡镇政府必须加强和完善应急社会管理建设，以有效应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。
