一、从“环保风暴”到“区域限批”：环保系统风光背后的无奈 作为中国环境保护事业的舵手和旗帜，国家环保行政主管部门在工业污染防治和生态建设等领域贡献颇多，但面对愈演愈烈的环境危机，环保系统显然无法独撑环保大局，作为国务院的一个直属局，国家环保总局在整个政府的行政架构内仍然处于弱势地位。长期以来，“GDP至上”是绝大部分地方领导的决策准则，在经济发展与环境保护的权衡上，环境利益往往牺牲于经济利益，从而导致国家的环境质量和生态系统长期处于不乐观的状态，局部地区甚至出现恶化。审视中国环境行政管理的运作过程，可以发现，环保系统实际上扮演着“消防队”的角色，环境行政未能有效纳入社会经济发展和决策过程的主流，呈现出边缘化状态。随着国家环境形势的不断恶化，环境行政逐渐由幕后走向前台，引起社会各界的广泛关注。2005年1月18日，国家环保总局通报了全国13个省的30个严重违反环保法律法规的建设项目名单，并责令立即停建；27日，国家环保总局又公布了46家尚未启动脱硫项目的火电厂名单，并责令在年底前完成脱硫项目的主体工程建设，继《环境影响评价法》颁布实施之后，国家环保总局启动了震动全国的“环保风暴”。然而，“环保风暴”并未全面扭转急剧恶化的环境形势，2006年成为中国环境形势最为严峻的一年。2007年1月10日，国家环保总局向媒体通报了涉及22个省市的82个严重违反环评法律的钢铁、电力、冶金等项目，并表示将首次启动“区域限批”政策。“区域限批”是指为了惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。从“环保风暴”到“区域限批”，环保部门在政府的决策领域开始享有越来越多的话语权。然而，“环保风暴”并不是环境行政的常态，可以说是环保系统的无奈之举，如果不能破除地方保护和行业保护的藩篱，声势再浩大的环评执法也无力破解中国的环保困局。 二、中国环境行政边缘化的成因分析 1.“GDP至上”思维影响下的地方干预难以突破 发展经济是我国各级政府的工作重心，长期以来，在追求经济增长发展观的影响下，发展的内涵被理解为经济增长，污染治理和生态保护没有得到应有的重视。许多地方领导缺乏环境保护的观念和积极性，为追求个人政绩以政代法、以权压法，庇护辖区内污染严重的企业，用各种不正当手段干预环境行政工作。地方环境行政之所以受到地方政府的频频干扰，是因为我国的环境行政管理体制不合理，地方环保主管部门要同时接受本级人民政府和上级环境行政主管部门的双重领导，由于国家利益和地方利益的差异和冲突，地方环保系统在处理环境公共事务时就容易受到条块的夹击而陷入两难困境。地方保护主义以及“GDP至上”思维的强势影响，使环保系统成为政府部门中的“弱势群体”，环保系统很难突破地方政府的行政干预，从而导致环境法规执行的软弱无力。 2.部门保护主义下的利益冲突难以消解 环境问题的综合性和复杂性决定了环保系统不可能独立解决所有环境问题，缺少了公安、财政、建设、交通、国土、水利、农业、林业等地方政府部门的协助，许多环境政策将无法落实，许多环境行政工作将无法开展。我国环境保护法实行环保行政主管部门主管和其他部门分管相结合的管理模式，致使有环境行政管理权的机构众多，但环境联合执法却受到狭隘的部门利益的影响。本应为公众提供公共服务的各个政府部门，却出现了公共权力部门化、部门权力利益化的倾向，在部门利益的驱动下，公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化。政府部门利益化是一种十分危险的倾向，其实质就是各个部门分割政府的公共权力，形成相对独立的利益主体，这样一来，就难以在政府部门之间建立起环境治理的多边合作框架，有效的行政执行合力也就难以形成。 3.环境管理工作中资金缺口较大 行政执行是一种需要花费大部分时间和精力的经常性活动。在环境行政执行过程中，行政主体为了实现环境政策和决策的目标，需要动用人力资源、经济资源、政治资源、政策资源以及媒体资源等大量资源。然而，我国许多地区的环保系统长期受到资金的困扰，经费来源有限，资金短缺致使环保系统自身建设能力受限，车辆、仪器等必要的工作设备的缺乏直接影响到环保监测、执法取证以及污染治理等工作。缺乏必要的资金保障，环保系统在环境政策法规的执行深度、广度、力度等方面的抉择，往往因为行政执行经费的紧张而陷入困境。 4.环境行政公务员队伍素质有待提高 国家环境保护方针政策、法律法规以及各项管理制度的真正落实，需要一支高素质的环境行政公务员队伍。公务员的行政伦理和行政执行水平直接影响政府的环境行政绩效。建国以来，我国组建了一支从国家到省、市、县的环境行政公务员队伍，环保系统人员上得到加强，但是，现有的环境行政公务员数量仍无法满足环保形势的需要。此外，环境行政公务员的素质有待提高，在环保系统中，仍有相当一部分公务员对环境法律法规、环境政策以及环境制度不熟悉，业务水平较低；一些领导干部经不起政治压力和经济诱惑，将政府公共权力市场化、行政执行随意化，玩忽职守，执法随意，严重破坏了环保系统的形象。 三、实现环境行政回归政府运作主流的基本思路选择 1.重构环境管理体制框架，规范地方政府依法行政 政府应根据中国的政治现实、经济实力和文化特征，在充分考虑国家的具体国情和改革的成本与效益的基础上，重构环境行政的体制框架。首先，应强化环保部门的权威，组建环境部。国家环保总局虽然已经升格为正部级，但作为国务院的直属局，缺乏协调各部委和地方省份的行政权威。许多地方政府领导忽视生态保护与污染治理，未通过环境影响评价便上马许多项目，频频干预辖区环保系统的行政工作，甚至公然对抗国家环保总局。根据国家环保总局调查，2003年《环境影响评价法》颁布实施以来，环评执行率只有50％～60％。因此，政府应扩编全国环保系统，把分散于其他部门的环保职权集中起来，组建环境部，强化环保系统权威以更好发挥其监管职能。其次，应完善政绩考核体系，规范地方政府依法行政。中央政府应采取多种措施完善政绩考核体系，比如进行地方年度环境质量考核、开展离任环境审计等，努力规范地方政府依法行政，减少对环境行政的干扰。
