一、引言 从制度分析的角度来看，每一种腐败类型的兴起都同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系，只有找到诱发腐败的制度上的“源头”，改变相应的制度安排，才能达到治本的效果。多年的反腐表明制度预防更胜于惩治，而公职人员家庭财产申报制度又不失为一项理想的预防腐败的有效制度。公职人员家庭财产申报制度在国外被称为“阳光法”，是指国家公职人员依法对其所拥有的财产的状况，包括财产的数量、来源等情况，在法定的期限内，向指定的监督机关作出书面报告，说明自己的财产的收支情况，以接受审查和监督的制度。 联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》中提出，财产申报制度有两方面的作用：第一，它可以起到早期警报作用，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合，如不符合，即应要求本人作出解释或对其作出认真的观察。第二，当明知他有贪污舞弊行为，从而产生非法收入或资产，但拿不出确凿证据时，这也可以作为起诉的证据。①可见它犹如一把利刃，直刺腐败官员的要害，对于各国加强廉政建设、净化社会风气起了不可低估的作用，成为极具有约束力的反腐机制，故被称为“阳光法案”。 二、我国公职人员家庭财产申报制度存在的问题 我国在1995年才由中共中央办公厅、国务院办公厅联合推出《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》），严格地说，这不算是真正意义上的财产申报制度。无论在立法层面，还是在技术操作层面及其内容都存在很大的问题。具体说来： 1、申报主体范围过窄 《规定》第二条将申报主体范围确定为“各级党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县处级）领导干部”，“社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人”。我国是世界上人口最多的国家，从事公务活动的国家工作人员超过2000万，《规定》将申报主体范围仅仅确定为“县处级以上领导干部”，范围过小过窄。 2、申报客体范围不周延 《规定》第三条所列举的财产申报范围：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。 《规定》只称为“收入申报”而不称“财产申报”，表明的只是申报主体个人的部分收入，而非全部收入，更非财产状况。《规定》所要求申报的收入从理论上以及程序上都是单位或组织有案可查的，其实也是公开的，是一种合法的收入，而《规定》还具体予以罗列，这与公职人员财产申报制度的初衷——揭露公职人员的“灰色收入”和“非法收入”——是完全违背的，通过它到底能够解决多少问题，这个制度也不是非常清楚，因此申报的应是家庭财产而非个人收入。而《规定》所界定的收入显然范围太小，不周延。 3、财产申报时间设计不够严密 《规定》第四条要求申报主体于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入，次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入，亦即一年申报两次，半年申报一次的日常申报制度，纵观国外财产申报制度，国家公职人员的财产申报一般都设有初任申报，日常申报及离任申报。贪污受贿问题具有隐蔽性而难以监控，很多案例表明，国家公职人员在调任或离退休时被揭露其贪污受贿的仍有一定的比例，“离职申报可以有效防范领导干部的‘夕阳现象’（离职时大捞一把的现象），避免‘事后受贿”’。② 如果仅仅规定日常申报，而不规定初任申报与离任申报，就不能够将申报主体的家庭财产状况自始至终地置于监督之下，客观上就会给申报者留下大量的活动空间，这种疏漏将会使申报制度的效力大打折扣。 4、受理申报机构缺乏权威性和独立性 受理申报机构必须具有权威性和独立性，才能使其有效地独立地行使自己的权力，而不受任何机关和任何个人的牵制和干涉。而《规定》第五条规定由各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并须按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。组织部门主要指党的干部管理机构；人事部门，主要指国家机关、企事业单位的干部管理机构。它们往往受制于同级领导，缺乏独立性和监督权威，很难真正地承担起对财产申报真实与否的稽核工作 5、对违法者惩罚过于“温柔” 《规定》第六条针对申报人不申报或者不如实申报收入的，所承担的责任是：由其所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。从此可以看出我国的财产申报制度对违法申报主体的处分主要是以批评教育为主，以党纪政纪处分为辅，申报主体不申报或不如实申报收入所受的处分无非是“批评教育”或“党纪政纪处分”，如此“温柔”的责任制度大大降低了公职人员违反收入申报规定的风险和成本，根本无法遏制违规违法人员隐匿“非法收入”的欲望与动力，而我国收入申报制度对拒报、虚报者的处分泛化、软化，过于温柔，缺乏刚性，因此对违法的申报主体难以起到强大的威慑作用，其实施效力也就可想而知。 6、申报资料不公开，缺乏透明度 《规定》第五条对申报资料的处理只是确定报送相应的上级组织人事部门备案，未规定其公开与否，干部的收入与财产状况成为内部的秘密信息，这在客观上免除了公众的知情权。财产申报制度之所以被称为“阳光法案”，其真谛和秘诀就在于向社会广大民众公开申报结果，经受“阳光曝晒”，这也是财产申报制度预防腐败的核心和关键。《规定》未能明确公开，就使财产申报制度失去了应有的意义。
