市政债券在西方经历了近200年的发展历程，目前，美国、日本等国都已形成较成熟的市政债券市场。在成熟债券市场中，除国债、金融债和公司债外，市政债券是重要的融资工具，是地方政府提供具有区域性特征的公共产品时的主要资金来源，如在美国水务事业领域每年的建设投资中，85％来自市政债券，政府财政投资仅占15％。 由于基础设施投资规模大、周期长、收益率低，往往私人资本不愿承担该领域投资，同时，基础设施又具有先行性——基础建设的发展必须先于其他产业的发展，基础建设的滞后将严重阻碍一国经济的快速发展，因此，市政基础设施投资是政府必须投身的经济活动领域。但基础设施建设的大规模资金的筹措是地方政府不得不面对的问题，市政债券的发展就具备了客观基础和必然性。 一、市政债券基本理论 市政债券（municipal bond）是指由地方政府或其授权代理机构发行，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设，有时也用于弥补市政当局支出和税收之间的季节性或者暂时失衡的有价证券。 从国外实践来看，市政债券大致可分为两种：一般债务债券（General Obligation Bonds）和收入债券（Revenue Bonds）。一般债务债券是指由州、县、特区、市、镇当局等发行的债券，其偿付通常以债券发行者的无限制的征税权利为担保，但有些一般债务债券是由仅限于收入和财产税、印花税等部分税收为支持，也被称为有限税收一般债务债券。收入债券是由某些政府公用事业收入，一般是发债资金投资的项目所产生的收入来担保的，如机场收入债券、住宅抵押收入债券、学生贷款收入债券等①。 市政债券在发达的证券市场上已是极为成熟的金融工具，在美、日等市场经济国家普遍存在，其中，美国市政债券的发展规模最大，运作也最为规范。 目前，美国几乎所有的地方政府和地方政府代理机构都用市政债券融资，市政债券的种类非常繁多，发行种类150多万，发行单位超过5.5万个。市政债券规模在二战后取得很大发展，近年更呈现飞速上升态势。20世纪40年代初，美国发行的市政债券总值为200亿美元，到1981年底，已达3600亿美元，为40年前的18倍，占GDP的3.77％，到2003年末，美国已流通的市政债券余额更是达到1.9万亿美元，而且每年的发行量基本保持在2500亿—3500亿美元，2003年发行量更创下4524亿美元的纪录②。市政债券市场已成为美国各州政府以及下属机构筹集公共事业所需资金的重要市场，市政债券市场与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为美国四大资本市场。美国市政债券市场经过长期的发展与完善，在债券发行、承销、评级保险、投资信托和监管等方面，已形成较为规范的运作方式和严密的管理体系。 二、发展我国市政债券市场的必要性 改革开放以来，我国各城市的市政基础设施面貌均有了翻天覆地的改观。我国市政建设资金来源，主要为财政拨款、国债转贷、国开行及商业银行“打捆贷款”、亚行或世行等组织的专项贷款、地方政府所属企业的股权性或债券性融资等。 （一）传统的基础设施建设融资方式所面临的困境 随着国民经济的飞速发展，以前较传统的融资模式无法满足经济社会发展和人民生活改善对于市政基础设施的要求，而这些融资渠道本身也遇到极大的挑战： 北京奥运、上海世博和广州亚运等大型项目陆续上马，使本就捉襟见肘的各地政府左支右绌。以北京奥运为例，整个奥运项目需投资3000亿元，其中基础设施部分1800亿元③，而经过连年增长，到2005年北京市财政支出才刚刚突破900亿元。 由于我国中央政府债务依存度已较高，2004年即达到了25.92％④，而且近年来基础建设性国债的发行量逐年下降，中央财政支出的重点转向为支持农民收入增长和加大转移支付方面，国债转贷给地方政府的数额自2000年以来，也呈逐年递减趋势。 随着商业银行改变股权结构，逐步与地方政府脱钩并实现真正的商业化运作，指望主要由商业银行短期资金为周期较长的市政建设融资已不现实。另外，在宏观调控的大背景下，今年上半年国家几部委还联合发文停止“打捆贷款”。 经过连续几年运作，各地政府可批地逐步减少，地方政府原先倚重的批地收入也逐步减少。 这样，市政基础设施的融资亟待寻求模式和渠道上的重大突破。 （二）发展我国市政债券市场的现实意义 1、从城市化的角度来看 在中国城市化进程中，当前的投融资模式已无法适应城市公用事业发展的巨大资金需求。据国务院发展研究中心测算，每增加一个城市人口，按2002年价格水平需投资9万元，按此标准，要实现与党的十六大提出的到2020年建成惠及十几亿人口的全面小康社会目标相适应的城市化水平，需要投入的资金将达数十万亿⑤。如此巨额资金投入已超出政府财政所能承担的水平，面对庞大的资金缺口，推出市政债券是适应和促进中国城市化发展的有效途径。 2、从财政角度来看 目前，我国地方政府的债务不断增加，形势已相当紧迫。地方债务不仅规模庞大，而且非常分散。根据国务院发展研究中心估算，中国地方政府负债超过1万亿，地方债务的潜在风险甚至会危及我国整个财政和金融系统。这些债务多数用于当地城市基础设施建设，随着城市化进程的加速，以及地方政府的政绩驱动，债务规模越来越大。由于我国限制地方政府发行公债，使得这些巨额债务具有很强的隐蔽性，透明度极差，尚未确立衡量这些债务的统一口径，也缺少债务的预警机制。而且，这些债务的违约率较高，负作用大。从长远来看，地方政府由于缺乏有效的预算约束机制，往往会盲目扩大负债规模，从而既造成财政风险积累，损害地方经济未来的增长潜力，也影响国家宏观经济稳定。此外，地方政府对地方金融机构存在或多或少的行政干预，该部分财政风险很有可能转化为银行体系的金融风险。
