20世纪80年代以来，世界货币制度与金融体系发生了翻天覆地的变化。金融业内各部门之间的界限日益模糊、金融自由化和全球化的迅猛发展，对中央银行的角色和功能提出了新的要求，各国（特别是发达国家）纷纷变革中央银行体制以期提高宏观调控的能力与效果。虽然没有单一的治理模式适合所有的中央银行，但国际清算银行下辖的中央银行管制督导委员会的研究显示，国际社会普遍就两点达成共识：首先，中央银行机构在运作及资源方面具有独立性，能够在不受政治影响下履行其职责。其次，中央银行机构的运作应有透明度，并要接受社会问责。此外，一个引人注目而且广受争议的现象是许多国家将金融监管职能从中央银行分离出来。总体而言，当代中央银行体制呈现出更强的独立性、更高的透明度以及监管职能分离三大趋势。尽管导致中央银行体制变革的原因是多方面的，但政府职能的转变无疑是其中的重要因素之一。 中央银行从诞生之初就被打上了政府的烙印，1694年，英国威廉三世政府想要为英法战争融资，于是同意由本来已是政府债权人的金匠募集120万英镑作为股本来组建英格兰银行，为政府垫款。作为交换条件，政府特许这家银行以政府债券作抵押发行等值银行券，并排他性地占有政府存款。此后，作为承担更多债务的回报，该银行不断获得更大的特权，最终成为全国法偿货币的唯一发行银行。由此可见，英格兰银行一开始就与政府有着密切的关系，“作为国家银行和私人银行之间的奇特的混合物”①，显然是基于财政原因获得了政府的支持。中央银行在世界各国的发展历史尽管不尽相同，但大量的历史事实说明，中央银行充当银行的银行、最后贷款人、银行监管等职能可以由私人性质的机构来承担，而垄断货币发行和执行货币政策两项关键职能却只能由政府创立的中央银行来行使。中央银行制度在世界范围内形成和发展的结果是政府将那些私营机构的职能国有化或者直接创立中央银行。自第二次世界大战结束以来，“政府的银行”已经成为现代中央银行的基本职能之一。显然，要理解当代中央银行体制的变化趋势，就必须沿着政府职能演变的轨迹加以分析。 一、国家干预理论与政府对中央银行职能的强化 在市场经济发展的历程中，国家干预主义和经济自由主义始终是经济理论争论的焦点。在市场经济的初期阶段，西方经济学者普遍崇尚经济的自由放任，反对政府干预，他们认为市场机制会自动地使经济运行保持和谐。而20世纪30年代资本主义世界大危机之后，伴随凯恩斯主义的兴起，政府不再是过去的无为而治，而是积极监督和调控。世界范围内政府权力日益扩大这种趋势在中央银行体制方面表现得十分明显。 1.中央银行独立性降低 伴随着大规模国有化浪潮的出现，这一时期中央银行的国有化引人注目，而且成为此后中央银行设立的重要原则②。由于政府成为具有绝对控股权的大股东，因此，政府在中央银行的人事任命、业务活动等方面享有更大的权力。1945年法国政府将法兰西银行收归国有，并规定其最高权力机构为理事会，由总裁、两位副总裁和10名董事组成。总裁和副总裁经内阁会议通过并由共和国总统委任，董事会中有9人由财政部提名，经内阁联席会议通过任命，第10名是从法兰西银行职员中以无记名投票方式选举产生，可见其独立性较低。1946年英格兰银行也被收归国有，听命于政府。1959年英国莱德克利夫委员会在其发表的报告中指出：“正像我们所勾画的那样，货币政策不能构想成为一种追求自己独立目标的经济战略，它是一国整体经济政策的一个组成部分，并且也必须如此设计”③。被公认为具有高度独立性的美联储，尽管没有进行国有化，而是走了一条中间路线——其决策机构理事会是一个完全意义上的公共机构，各地区的联邦储备银行却在很大程度上具有私营机构的特征（其股本为私人所有），但这一时期也曾明显地受到外部干预。美国于大萧条时期出台的相关法律，赋予了财政部长调整美联储货币政策的权力，并规定美联储必须配合政府的经济政策，否则其所指定的货币政策将被废止。第二次世界大战期间，美联储牺牲了独立性，同意钉住财政债券的收益曲线，为战争融资提供低利率政策。而直到20世纪70年代中期，美联储的货币政策目标基本上都是以1946年制定的《就业法》为基础，“最大限度的促进就业、提高生产力和购买力”。1975年美国众议员和参议员通过的主要针对货币政策操作的《第133号联合决议》，也表明了国会对于货币政策的干预和影响。 2.中央银行货币政策与金融监管职能的集中和强化 在凯恩斯主义摒弃“货币面纱”观的理论基础上，传统的中央银行货币管理职能也转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，而市场失灵理论和信息经济学的兴起更进一步丰富了银行监管的理论基础。这段时期的银行监管理论主要以维护金融体系安全，弥补金融市场的不完全为研究的出发点和主要内容，认为自由的银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索，在这些理论的支撑下，20世纪30年代开始了严格而广泛的政府金融监管活动。
