一、公用事业及其民营化改革 在我国现行的法规、规章中，对公用事业及其范围有着不同的界定。一般认为，公用事业是用于生产、流通和居民生活的各项事业的总称，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》第二条规定城市市政公用事业包括：供水、供热、供气、公共交通、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等，广义的则包括道路与桥梁等基础设施，电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。① 公用事业提供的产品和服务一般属于准公共产品，与人民生活和国民经济密切相关，具有很强的公共性、公益性和非营利性。同时公用事业具有明显的网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投资回报周期长等特征，属于经济自然垄断领域。因此长期以来，我国公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。但是这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重，并用所谓的“政策性亏损”来掩盖他们的经营不善。② 作为最终消费者的公众，不得不接受公用事业产品质量低下、服务态度淡漠的事实，并在消费这些产品时缺乏应有的灵活性和选择权。 由于公用事业领域的这种状况，近年来该领域成为公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业发展的瓶颈。因此，公用事业改革的呼声日益高涨，公众把矛头直接指向了政府，要求政府转变职能，将公用事业民营化，这与20世纪80年代兴起的新公共管理运动、公共选择理论以及治理理论不谋而合。所谓公用事业民营化，就是将原来由政府包办的公用事业更多地交由社会来办理，减少政府在直接建设和生产公共产品和服务中的作用。③ 公用事业民营化的核心就是在公用事业产品的供给过程中引入市场竞争力量，打破传统的政府垄断经营模式，在公用事业领域形成多元竞争的格局，从而提高公用事业产品供给的效率和质量。 近年来，全国各地纷纷开始了公用事业民营化改革的实践。1993年，建设部颁布了《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》，1995年又颁布了《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》。2000年10月，建设部副部长刘志峰在“城市市政公用事业改革与发展研讨会”的讲话中明确提到“城市市政公用事业要实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的方针，引入竞争机制，鼓励非国有经济进入城市市政公用事业领域。”；2002年12月，建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中明确规定：“鼓励社会资本、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。”与此同时，许多省市也出台了相关政策并进行了有效的实践，如上海市政府1995年实行的公共交通改革，打破了公交领域国有垄断经营的局面；深圳市2002年启动了公用事业改革，在水务、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营，并于2004年底五家试点公用事业单位完成了招募引资工作。 二、公用事业民营化的两大风险 我国公用事业民营化改革在实践中取得了良好的效果，在一定程度上打破了公用事业领域政府垄断经营的局面，提高了公用事业的运行效率和服务水平。但是，市场并不是灵丹妙药，市场化的成功运行需要一个健全、完善的政治制度和法律环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，法律还缺乏执行复杂合同的能力，我国正在进行的公用事业民营化改革也是在借鉴西方国家公用事业民营化改革经验的基础上结合中国的实际进行的初步探索和尝试，因此，我国公用事业民营化的改革也面临着诸多风险，这些风险导致的后果已经在民营化改革的实践中表现了出来，如国有资产流失、公用产品价格不断攀升等。具体来说，我国公用事业在民营化改革过程中面临两大风险： 1、公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营的风险。在任何经营形式中，只要存在着垄断，消费者就难以获得质优价廉的产品和服务。公用事业属于自然垄断领域，即使在民营化后引入了竞争机制也仍然无法改变这一本质属性，其行业的规模经济和过高的沉淀成本决定了该行业只能有少数甚至单一的市场主体经营以获得规模效益。投资于该领域的企业仍旧存在规模大、经营周期长等垄断特征，只不过主体由原先的政府变成了单个或几个企业而已。由于存在着较为可观的利润空间，这就激励投资于该领域的企业采取各种手段以维护其既得地位和收益，公众仍然要面对公用事业产品服务高昂的垄断价格。目前，我国公用事业领域的公共产品，像水、电、气等价格不断上涨，甚至出现“政府定价，企业赚钱，百姓埋单”现象，就是由于提供这些产品的企业在缺乏竞争和成本约束的条件下，根本没有动力降低自己的生产成本，相反会主动提高生产成本甚至将一些交易费用都转嫁到了消费者身上。 2、政府设租机会增加的风险。公共选择理论认为，行政人员同样具有经济人理性，同样追求自身利益的最大化。“在民营化的过程中，正是将原来完全由供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。”④ 在公用事业民营化过程中，政府掌握着许多涉及企业利益的权力：在企业在取得经营权之前，政府拥有国有资产转让、承包合同、特许经营、招投标等程序中的权力，而企业在取得经营权之后，政府还拥有对公共物品价格、质量进行核定和规范的管制权力。权力的存在以及由于法律法规的不完善导致的市场结构扭曲给特权阶层创造了充足的设租空间。毛寿龙教授分析了政府在寻租活动中的行为：其一是通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。⑤ 这样，一方面企业为了获得某些公用事业产品的经营权以及在获得经营权之后能够逃避政府的管制，从而获得足够的利润空间就会千方百计地向政府寻租；另一方面，政府会利用手中的权力向企业设租，因此政府腐败的机会大大增加了。现在许多地方政府热衷于推进公用事业的民营化改革，一方面确实是为了缓解财政压力，降低公用事业的经营成本，但并不排除某些地方政府是为了利用公用事业民营化过程中获得的特许经营、产品定价权和监督权等权力，作为实现他们自身利益的基础。
