近年来，随着我国高等教育大众化目标的提出，高校连年扩招，高等教育大规模发展。随着高等教育收费制度的实行，高等学校中经济困难学生的问题受到了社会各界的普遍关注。这不仅仅是一个经济问题，也是一个社会问题。我国自1999年实施国家助学贷款制度以来，已经取得了较大的成效，减轻了一部分经济困难学生的负担，但国家助学贷款制度在实施中仍有许多问题有待研究和解决。 一、国家助学贷款制度的含义 制度有多种不同的定义。康芒斯(Colnlnons)所说的制度是指约束个人行动的集体行动，而在集体行动中最重要的是法律制度。诺思(North)认为制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架，并把制度分为两大类：一类是正式规则（宪法、产权制度和合同），另一类是非正式规则（规范和习俗）。舒尔茨(Schultz)把制度定义为一种行为规则，它涉及社会、政治及经济行为。笔者比较认同诺思的定义，认为制度与人的动机、行为有着内在的联系，就制度的最终状态来说它是一种公共规则，包括正式规则、非正式规则和实施机制三个部分。 根据制度的含义，我们可以把国家助学贷款制度定义为国家为解决高等学校中经济确实困难的全日制本专科生、研究生的困难，由银行开办并由国家财政贴息的一系列制度安排的集合，包括国家助学贷款的正式规则、非正式规则两部分。国家助学贷款的主要制度有助学贷款信用制度、助学贷款预算制度、助学贷款发放制度、助学贷款回收制度、助学贷款成本管理制度、助学贷款风险规避制度以及政府、银行、高校的责任制度等。国家助学贷款制度通过一系列的规则制约着国家、银行、高校、贫困大学生四者的选择空间，并约束着四者之间的相互关系，可以减少国家助学贷款中的种种风险和交易费用，从而促进国家助学贷款顺利实施。 二、实施国家助学贷款制度的重要性和必要性 在我国，国家助学贷款制度的实施是与高等教育的收费政策及贫困生的日益增多密切联系的。自20世纪90年代中期以来，我国高校普遍实施了收费政策，1997年全面并轨后全国普通高校生均学费逐年上涨。“1998年为2696元，比1997年增长38.9%；2000年北京和上海的平均收费标准涨至5000元左右，与1998年相比增幅约85.5%”。由此我国居民对高等教育学费的负担能力呈减弱趋势。随着高等教育大众化的逐步实现，高校的大规模扩招使得生源结构发生了变化，来自于农村、边远地区和城市下岗人员家庭等低收入群体的学生逐渐增多。为妥善解决这一问题，国家在原有的经济困难学生资助体系的基础上，又推出了国家助学贷款制度。自1999年6月国务院转发中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》以来，在上海、广州、重庆、沈阳等八个试点城市的基础上，国家助学贷款已推广到全国各高校。国家助学贷款制度的实施，使我国资助高校经济困难学生的体系更加完善，国家对贫困学生的资助已取得初步成效，相关政策和制度也开始逐步形成体系。由政府提供学生贷款或为学生贷款提供担保能为确有需要的学生提供财政上的帮助，但并不会把纳税人的收入向大学毕业生转移，因而可以在提高高等教育收费水平的条件下解决教育财政学上的效率与公平问题。 从效率视角来看，实施国家助学贷款制度有助于促进高等教育成本分担和成本补偿。在舒尔茨人力资本理论的基础上，美国当代著名经济学家布鲁斯·约翰斯通于1986年创立了高等教育成本分担与补偿理论，本着“谁受益、谁负担”的原则，应当按适当的比例向受教育者收取一部分学杂费以补偿教学成本。这一理论给大学生缴费制度提供了理论基础，同时由于收费水平的提高可能会把低收入水平家庭中一部分有资格上大学的学生排除在高等学校的门外，世界各国的学生资助制度受到不同程度影响而纷纷改革。从中国的实际情况看，学生对利用贷款来支付自己接受高等教育成本的需求是非常明显的。约翰斯通认为，受教育者本人和家长分担高等教育成本具有不同的理论基础和实践形式。家长分担教育成本的理论依据是在其经济能力承受范围内供经济尚未独立的孩子读书，主要的分担形式是即时的支付学费，即现期学费；学生分担成本的理论依据在于受教育者个人能获得更高的经济和非经济的收益，主要的分担形式是延迟的支付学费，即上学时通过贷款支付学费，工作后偿还。因此，学生贷款实际是受教育者本人分担部分教育成本的付费方式。然而由于教育是一项长期的投资，而这种投资形成的人力资本是不可见的且与其拥有者不可分离，因此学生难以用它做抵押来向私人机构借贷，因为私人机构为这种投资提供借贷的风险是很高的，一般的商业性私人机构可能不愿意也没有能力承担这种风险。正是由于这个原因，用于人力资本投资的资本市场远不如用于物质资本投资的资本市场来得完善。政府则有能力消化那些私人放贷者不能或不愿意承担的风险，因而可以在解决私人资本市场的不足和为那些既具有学术能力又愿意对自己投资的人提供获得教育贷款的机会方面扮演重要角色，鼓励他们对高等教育进行投资，使之不会因一时缺乏融资而无法入学。 国家助学贷款制度的另一个重要意义在于它能在政府及其它经费来源总量不变的情况下，增加高等教育的经费来源而不减少教育其它方面的经费支出。早在20世纪60年代英国经济学家普雷斯特就曾指出，任何减少政府一般收入支出而不影响实现基本目的的措施，例如扩展高等教育、促进受教育机会均等以及提高学术标准等都应予以欢迎，而助学贷款就是这样一种新措施。由于我国教育资源有限，高等教育必须同初等教育、中等教育等其它各级各类教育竞争以取得政府拨给的教育经费，而通过助学贷款实现成本补偿有助于公共教育经费在不同教育阶段的分配。 从公平视角来看，实施国家助学贷款制度有助于增进高等教育公平。首先，在诸多学生资助制度中，助学贷款制度较之其它更显公平。英国学者米善在论述赠与制的英国学生资助时认为，“没有特权的工人阶级事实上被迫资助了学校大部分富裕学生的教育”。奖、助学金制度是在接受高等教育者和未接受高等教育者之间重新分配高等教育成本，而助学贷款制度则是在受教育者受教育时间的前后分配接受高等教育的成本。因此，助学贷款的倡导者如英国的梅纳德(Maynard)和伍德霍尔(woodhall)等认为，从理论上来看助学贷款制度同奖、助学金制度相比对公共经费的压力更小，既然贷款的接受者本身由于接受高等教育而受益终身并可获得高收入，他们通过偿还贷款而对他们所受教育的成本有所贡献，在某种程度上遵循了经济学中的“受益原则”，使得助学贷款制度比奖、助学金制度更加公平。
