一、我国住房政策历史延革 新中国成立以后，为了解决居民的住房问题，党和政府制定了一系列的公共住房政策。1949～1977年实行的是完全福利化的住房政策模式，这一阶段的政策指导思想是“先生产、后生活”，住房建设资金完全来源于国家基本建设资金。由政府统一供应公共住房，并将住房建设纳入统一的国民经济计划和基建计划。福利住房的主要供给对象为企事业单位，并采取实物形式分配。这种以“暗补”为主要特征的传统住房福利政策形成了低房租、高补贴的住房格局。它的主要缺陷是政府投资过大、维修成本过高、住房租金过低、管理制度过松、住房交易市场缺位，使得住房建设和投资无法实现良性循环。 1978年，中国政府拉开了住房制度改革的序幕。1978～1993年为住房政策的探索试点和全面推进阶段，最初主要是采取提高房租的办法，公房房租逐步达到成本价格。随后，又将重点放在提租补贴、租售结合、以租促售和配套改革上面。1994年以后为住房政策的完善和全面实施阶段。1998年起福利住房进入市场化改革新阶段，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。在福利住房市场化改革的过程中，政府也在不断探索新的住房福利政策。1994年启动的“安居工程”，逐步形成了针对城镇中低收入人群的、低于市场价格的经济适用房政策。1997年推出住房公积金制度，以帮助城镇职工家庭解决购房及私房大修的困难。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，不仅再次强调了经济适用房政策，而且还提出了针对最低收入家庭的廉租房政策。 二、住房福利的现实状况与突显的主要问题 根据我国的住房情况，住房福利政策是指为了体现社会公平，实现城镇中低收入居民的基本居住权，由政府直接出资建造或者收购，或者由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房优惠方案。经过长期的努力，我国的住房福利政策已初成体系，总体上有效保障了城镇中低收入居民的基本生活。但是，仍处于起步阶段的我国住房福利，总体上与经济社会发展还不相适应，还不足以应对我国反贫困的严峻形势。据国家统计局发布的数据，2005年上半年全国经济适用房投资204亿元，同比下降14.6%，而同期全国完成商品住宅投资4147亿元，同比增长21.3%①。升降之间，住房福利政策的潜在问题就突显出来了。具体而言，主要体现在以下三个方面： 1.目标对象的模糊性和宽泛性 对于住房福利涉及对象的范围，世界各国均没有统一的标准。如美国和英国的住房福利目标对象是低收入阶层；韩国分为一般低收入家庭和最低收入家庭；瑞典主要是低收入家庭、多子女家庭、退休老人和残疾人等；新加坡按照家庭收入的多少来确定住房福利的对象和力度。住房福利目标对象范围的宽窄，视各国的国情而有所不同。我国将中低收入家庭都纳入住房福利的范围，而中低收入本身是一个模糊的、动态的概念。事实上，许多中低收入者是那些没有能力从住房公积金取得贷款的储户群体。而那些能尽可能地将公积金低息贷款用足的人，往往是社会中的中高收入者。这样就形成了大多数中、低收入者用自己的储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的扭曲格局。由于福利目标对象的模糊性和宽泛性，使得政府投入的大量资源被非福利对象所享受，而住房真正困难者却因无力购房而无法享受到政府的优惠政策。此外，福利对象的宽泛性也使得政府的财政负担大大增加。 2.政策运行的复制性和错位性 复制性是双轨体制所导致的。旧体制下的住房福利只限于全民所有制企业，集体所有制单位很少享受。收入水平也是前者高于后者，导致双重福利差异。改革以后，由于体制的再生产特性，并没有导致两者差异情况的改善，反而造成一批低收入和住房困难共存的家庭。而随着家庭周期的变化，住房需求会增加，原来住房困难家庭将更加困难。错位性是房改政策所导致的，经济适用房政策本来是为解决中低收入家庭住房问题而设定的，但大量的中低收入住房困难户却因经济适用房的面积过大、房价过高而望楼兴叹，而部分高收入者却通过权力寻租将经济适用房作为二次置业的首选。住房公积金本来也是为中低收入家庭增加购房的资金积累和提供购房贷款支持而设立的，目的是有房者支持无房者，富裕者支持贫困者，但其实际运行的结果是大量低收入住房家庭因收入较低，单位和国家补贴公积金很少或根本没有；高收入者因工资高，国家和单位的补贴更高；下岗职工甚至根本没有补贴。由于大量低收入者无力购房，自然也享受不了低息贷款的好处，因此公积金运行的结果产生了马太效应——富者越富，穷者越穷。 3.设计标准的趋高性和断裂性 首先体现在设计标准的趋高性。一般来说，市场经济国家或地区对低收入户住房福利政策的设计标准都不是很高，大体上能满足其基本生存，如香港的“居屋”每套建筑面积仅40- 65平方米，法国的社会住房每套面积也仅55-75平方米。我国现行政策的设计标准过高，大多数城镇经济适用房面积已超过100平方米，甚至还有200多平方米的复式楼房作为经济适用房，像这样的标准对于中低收入群体来说，完全不可能支付，也严重背离了我国的现实国情和住房福利的性质。其次体现在设计标准的断裂性。目前面向中低收入人群住房福利的三种形式为经济适用房、廉租房和住房补贴。经济适用房针对的是城镇中低收入对象，廉租房主要针对“双困”对象，住房补贴由于是由廉租房政策探索中提出来的，仍只局限于低保对象，甚至连低保对象的需要都远未得到满足。这样，对一些既买不起经济适用房，也不符合廉租房政策的城镇居民来说，基本没有涉及。单项福利政策无法互通、互联、互补，无法提供针对不同对象的不同住房福利动态供应的选择机会，充分说明了该政策设计标准的断裂性特征。
